Ajakirjanduses on viidatud võimalikule haldusterritoriaalse korralduse reformi seaduse eelnõu vastuolule Eesti Vabariigi põhiseadusega (edaspidi Põhiseadus), tegemata üldjuhul siiski täpsustust, mida selle vastuoluna silmas peetakse. Siseministeerium peab seetõttu vajalikuks peatuda lühidalt eelnõu Põhiseadusele vastavuse küsimusel.
Eelnõu välja töötades analüüsiti selle sätete kooskõla nii Põhiseaduse kui ka Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga (edaspidi EKOH). Kohaliku omavalitsuse puhul on keskseks küsimuseks kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtte rakendamine, mis sisaldub Põhiseaduse § 154 esimeses lõigus ning mille kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. EKOH sõnastab nimetatud põhimõtte artikkel 3 lõikes 1 nii „Kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust.”. Seaduste alusel iseseisev tegutsemine ehk Põhiseaduses toodud seadusereservatsioon võimaldab riigil vajadusel teha kohaliku elu küsimuste otsustamises ja korraldamises siiski muudatusi. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaandes[1] selgitatakse kohaliku omavalitsuse autonoomia (kohaliku omavalitsuse universaalpädevus) ulatust järgmiselt: „Iseseisvuse põhimõtte realiseerimiseks on vaja tunnustada kohaliku omavalitsuse õigust otsustada sisemise korralduse küsimused oma äranägemisel, koostada oma arengukava, eelarve jne”. Samas selgitatakse ka seda, et kohaliku omavalitsuse autonoomia ei saa olla absoluutne ning teatud juhtudel osutub vajalikuks riigipoolne sekkumine kohaliku omavalitsuse sisemise korralduse küsimuste otsustamisse, tsiteerin: „Seadusandja võib seadusega piirata kohaliku omavalitsuse iseseisvust kohaliku elu küsimuste lahendamisel, s.t. teha kõrgendatud avalikust huvist tulenevalt mõne kohaliku elu küsimuse lahendamine kohustuslikuks või kirjutada ette selle lahendamise põhimõtted”. Eelnõu eesmärgiks on tagada kohaliku omavalitsuse üksuste majanduslik toimetulek ja avalike teenuste ühtlane tase kogu Eesti territooriumil läbi omavalitsuste tugevdamise ja kohaliku demokraatia arendamise, luues sellega eeldused piirkonna tasakaalustatud arenguks. Eelnõu eesmärgi saavutamisega kaasneb kodanike jaoks avalike teenuste keskkonna oluline paranemine, mis tähendab omakorda seda, et kodanike põhiõigused saavad kindlama kaitse, mis on kahtlemata kõrgendatud avalikku huvi kandev eesmärk. Pealegi on eelnõus kohaliku omavalitsuse sisepädevuse reguleerimine jäetud endiselt vabaks, st eelnõuga ei võeta kohaliku omavalitsuse üksustelt õigust määrata oma organite, asutuste ja ettevõtete sisemist struktuuri ning töökorda. Kuivõrd haldusterritoriaalset korraldust muudetakse eelnõus Vabariigi Valitsuse algatusel, ei saa antud juhul tugineda Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses ja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduses sätestatud vabatahtliku kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise regulatsioonile, sest on võimalik, et liituvad kohaliku omavalitsuse üksused ei suuda leppida kõigis ühinemise tulemusena tekkivates organisatoorsetes küsimustes omavahel kokku. Seetõttu peeti vajalikuks ja põhjendatuks tuua üldised valdade ja linnade liitmisega seonduvad organisatoorsed ja põhimõttelised küsimused seaduseelnõusse ja jätta kohalikku arengut, kordasid ja valikuid puudutavad küsimused liitumise tulemusena tekkiva omavalitsuse volikogu otsustada.
Eelnõu §-s 5 on sätestatud ülesanded, milles kohaliku omavalitsuse üksuste volikogud peavad omavahel enne valdade ja linnade liitmise lõplikku otsustamist kokku leppima. Nimetatud loetelu on järgmine:
1) teostada hiljemalt 90 päeva enne uue volikogu valimisi koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingud, välja arvatud nimetatud seaduse § 7 lõikes 1 sätestatud otsuse tegemine (järgmise volikogu liikmete arvu nimetamine);
2) leppida hiljemalt 90 päeva enne volikogu korralisi valimisi teiste asjaomaste volikogudega kokku uue kohaliku omavalitsuse üksuse põhimääruse ja teiste õigusaktide vajalike muudatuste ettevalmistamine. Juhul, kui volikogud ei suuda valimisringkondade arvus kokku leppida, moodustatakse moodustuva kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil üks valimisringkond. Eelduslikult suudavad kohaliku omavalitsuse üksused valla või linna huvides siiski kokku leppida optimaalse lahenduse ning sunniviisil ühe valimisringkonna moodustamine kõne alla ei tule. Kokkuleppeliselt moodustatud valimisringkondade arvust olenevalt osutuksid moodustuvas uues volikogus demokraatlikel alustel valituks ka n-ö ääremaa valdade esindajad.
Põhiseaduse §-s 158 nähakse ette, et kohaliku omavalitsuse üksuste piire ei tohi muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata. Arvamuse küsimine ehk konsulteerimise nõue sisaldub ka EKOH artikkel 4 punktis 6, mis sätestab, et kohalike võimuorganitega konsulteeritakse õigeaegselt ja sobival viisil kõigi neid otseselt puudutavate küsimuste planeerimise ja otsustamise osas niipalju kui võimalik. Lisaks sisaldub EKOH artiklis 5 nõue, et muudatusi kohalike omavalitsuste võimupiirides ei tohi tehta kõnealuse kohaliku kogukonnaga eelnevalt nõu pidamata. Kavandatavate muudatuste ulatust ning eeltoodud sätteid silmas pidades on ka eelnõusse sisse kirjutatud nõue küsida volikogudelt ja kohalikelt elanikelt haldusterritoriaalse korralduse muutmise osas arvamust.
Eelnõu § 2 lõige 6 näeb ette haldusterritoriaalse korralduse muutmise sätestava Vabariigi Valitsuse määruse sisu, mille osas konsulteeritakse eelnevalt valla- või linnavolikogudega, maakonna kohaliku omavalitsuse üksustega ning üleriigiliste kohaliku omavalitsuse üksuste liitudega. Nimetatud määruses sätestatakse liitumise tulemusena moodustatavate kohaliku omavalitsuse üksuste:
1) nimi ja staatus (avalik-õigusliku juriidilise isiku nimi valla või linna staatuses). Kohaliku omavalitsuse üksusele määratakse nimi kohanimeseaduses sätestatud tingimustel ja korras,
2) asukoht, valla omavalitsusorganite ja ametiasutuste asukoht ning juriidiline aadress,
3) volikogu koosseisu liikmete arv vastavalt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 7 lõikes 2 sätestatud volikogu liikmete miinimumarvule,
4) piirid kooskõlas Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-ga 4,
5) haldusterritooriumile jääva asustusüksuse liik, nimi ja lahkmejooned vastavalt Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse §-le 6.
Sekkumise ulatus ei ole antud juhul ülemäärane ning on proportsionaalne taotletava eesmärgiga.
Eelnõu Põhiseadusele vastavuse osas on kõhelenud Tallinna Tehnikaülikooli sotsiaalteaduskonna dekaan professor Sulev Mäeltsemees, kuigi arvamuse esitamise hetkeks ei olnud eelnõu veel avalikustatudki ( Eesti Päevaleht, Postimees). Professor Mäeltsemehe sõnavõtu kommenteerimiseks selgitame, et oleme eelnõus 15 valda + 5 linna kava koostades lähtunud Põhiseaduse § 155 esimesest lõigust, mis sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad. Eelnõus võetakse valdade ja linnade liitmisel aluseks Eesti territooriumi maakondlik haldusjaotus vastavalt Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (ETHS) § 2 lõikele 1, mis sätestab, et Eesti territooriumi haldusjaotus on Eesti territooriumi jaotus maakondadeks, valdadeks ja linnadeks. ETHS § 2 lõike 2 kohaselt teostatakse maakonnas seaduse alusel riiklikku haldamist maavanema ja valitsusasutuste poolt. Muud staatust, kui territoriaalset tähendust, maakonnale kehtivas seaduses ei omistata. Maakonnasuuruse valla moodustamine ei tähenda seda, et moodustatakse haldusüksustena uued, Põhiseaduses käsitlemata moodustised, mis ei ole valla või linna staatuses. Territoriaalselt säilivad endised maakonnapiirid (maakond ei ole käsitletav omavalitsusüksusena), mille piirides moodustatakse uued vallad.
Rõhutame ka üle, et eelnõuga ei kavandata muuta senist osavaldade ja linnaosade õiguslikku staatust. Osavaldasid ja linnaosi ei saa käsitleda teise tasandi omavalitsusena. Nimelt kehtiv kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 56 võimaldab volikogul moodustada kohaliku võimu detsentraliseerimiseks valla või linna maa-alal ja koosseisus osavalla või linnaosa põhimääruse alusel tegutseva üksuse – osavalla või linnaosa.
Väidetavalt on ühe põhiseadusliku probleemina kuskil välja toodud ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste toimumise kaheldav võimalikkus aastal 2011. Selgitan, et kui valimised toimuvad eelnõu kohaselt 2011. aastal Riigikogu valimistega samal ajal, siis ei minda vastuollu Põhiseaduses sätestatud üldreegliga, mille kohaselt toimuvad volikogu valimised kord nelja aasta tagant. Põhiseaduse § 156 sätestab, et kohaliku omavalitsuse esinduskogu on volikogu, kes valitakse vabadel valimistel neljaks aastaks. Seadusega võib volikogu volituste perioodi lühendada seoses kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise või jagunemisega või volikogu tegutsemisvõimetusega. Kuna põhiseaduses võimaldatakse volikogu valimised korraldada ka korraliste valimiste vahelisel perioodil ning see võimalus on juba aastal 2006.a sätestatud ka kehtiva kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-s 571 (Korraliste valimiste vahelisel perioodil toimuva uue kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimiste erisused), siis ei suuda Siseministeerium siinkohal tuvastada põhiseaduslikku probleemi.
Eeltoodust tulenevalt oleme seisukohal, et eelnõuga kavandatava reformi elluviimiseks ei ole vajadust Põhiseadust muuta, kuna eelnõu on nii Põhiseaduse kui ka EKOH-iga kooskõlas. Ka riigikontrolör on avalikult märkinud, et reformikava elluviimiseks ei ole Põhiseaduse muutmine vajalik, kuna reformi tulemusel ei teki Eestis mitmetasandilist kohalikku omavalitsust, juurde ei looda ka uusi omavalitsusüksuste liike.
[1] Juura, Õigusteabe AS, Tallinn 2002, kommentaar nr 7 Põhiseaduse § 154 kohta, lk 646.