Haldusreformi õnnestumised ja õppetunnid

Sulev Liivik, kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna juhataja
Sulev Valner, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik
Ave Viks, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik

Eitamata ka juhuse või õnne võimalikku rolli protsessis, on mitmeid aspekte või võtmetegureid, mida nii ametnike kui erinevate ekspertide hinnangul saab pidada seekordse haldusreformi läbiviimise edukusel määravaks. Artiklis võtamegi lühidalt kokku, mis haldusreformi ettevalmistamises ja läbiviimisel läks hästi[1] ning mis on mõned õppetunnid tulevikuks.

Peagi täitub kaks aastat sellest, kui valitsus kinnitas viimased haldusreformi käigus toimunud ühinemised. Uued 51 linna- ja vallavalitsust on kokku saanud tänaseks tegutseda veidi üle 15 kuu. Eurobaromeetri usaldusväärsuse küsitluse põhjal[2] on Eestis politsei järel just kohalikud omavalitsused (KOV) üks enim usaldatud institutsioone. Seejuures on kolme viimase aastaga omavalitsuste usalduse näitaja tõusnud kümme protsenti (2016 – 53%, 2017 – 57%, 2018 – 63%). Sidumata seda tõusu otseselt toimunud haldusreformiga, on vähemasti  tegu ühe lootustandva märgiga, et reformi järgne kohalike omavalitsuste süsteem tõepoolest töötab.

Joonis: Eurobaromeetri aruanne https://ec.europa.eu/estonia/file/eurobarometer-2018pdf_et lk 5

Haldusreformi läbiviimise otsustamist ning selle elluviimist aastatel 2015-2017 võib pidada soodsate asjaolude kokkulangemiseks ehk nö võimaluste aknaks Eesti poliitikas, mis õnnestus seekord ära kasutada. Varasemast on ju teada mitmeid ebaõnnestunud reformialgatusi läbi paarikümne aasta. Esimesed kokkuvõtted haldusreformi läbiviimise protsessist said kaante vahele eelmisel suvel, kui ilmus analüütiliste artiklite kogumik „Haldusreform 2017“, mis selle aasta alguses ilmus ka inglise keeles „Administrative reform 2017 in Estonia“.

Miks haldusreform õnnestus?

Poliitiline tahe
2015. aasta valimiste järel valitsuse moodustamisel lepiti haldusreformi läbiviimine kokku koalitsioonileppes, jättes lahtiseks täpsed läbiviimise kriteeriumid. Erakonnad ei kirjutanud koalitsioonilepingus ette jäiku põhimõtteid, mis võinuks hilisemas faasis kujuneda takistusteks. See andis võimaluse ekspertidel kujundada sobilikud reeglid. Koalitsioonileppega määrati haldusreformi eest vastutavaks peaminister, kes võttis rolli erakondade vahel ühisosa leidmiseks ning moodustati riigihalduse ministri ametikoht. Reformi läbiviimise tahe jäi kindlaks vaatamata ka mitmete kohalike omavalitsuste (KOV) vastuseisule ning valitsuskoalitsiooni vahetumisele 2016. a sügisel.

Poliitikud hoidusid uue Eesti kaardi joonistamisest
Poliitikud olid suhteliselt üksmeelel reformi läbiviimise suhtes vabatahtlikkuse printsiibil, nii palju kui võimalik ning arvestasid ekspertide nõuannetega ja ei hakanud joonistama uut Eesti kaarti ühendatud KOVidega. Samuti ei seadnud erakonnad numbrilist eesmärki, mitu omavalitsust peaks pärast reformi järgi jääma. Võeti suund, et vabatahtliku ühinemise faasis otsustavad omavalitsused ise neile sobivad ühinemispartnerid. Valitsuse või riigikogu poolt ühinemispartnerite ette määramine oleks protsessi vabatahtlikkuse muutnud näiliseks ja tekitanud tõenäoliselt KOVides suure vastuseisu reformile.

Reformi läbiviimine kahe-etapilisena
Reformi läbiviimisele aitas kaasa, et ette oli nähtud selgelt vabatahtlik osa, kus omavalitsused said oma parima äranägemise kohaselt ise valida sobivad partnerid, kellega ühineda ning valitsuse algatatud osa, kus valitsus teeb vajalikud otsused ning ei jää tuginema ainult kohalikule initsiatiivile.

Ühinemistoetused
Ühinemistoetuse eesmärk oli motiveerida omavalitsusi ise ühinemise otsustama. Võimalus saada ühinemise eest toetust investeeringuteks oli kindlasti oluline vabatahtlike ühinemise „präänik“. Teine motivaator ehk „piits“ oli seaduses fikseeritud põhimõte, et valitsuse poolt ühendamise korral ühinemistoetust ei maksta. Investeeringute toetusest ilmajäämise võimalus võis mõjutada paljusid KOVe ühinemise otsused ise ära tegema.

Ametist lahkuvate juhtide sotsiaalsed garantiid
Ühinemise tulemusena ametikoha kaotanud omavalitsusjuhtidele (volikogu esimees, vallavanem/linnapea) nähti ette hüvitisena kuni aasta palga maksmine, valitsuse poolsel ühendamisel poole vähem. See andis juhtidele teatava kindlustunde isikliku tuleviku suhtes.

Ühinemiskonsultandid riigi toetusega
Enamik omavalitsusi kasutasid riigi rahastatud ühinemiskonsultantide abi. Nende roll oli nõustada ühinevaid omavalitsusi protsessi läbiviimisel, koostada vajalikke analüüse ning aidata ühinemislepingu koostamisel. Konsultantide panus oli paljudes ühinemispiirkondades otsustava tähtsusega, sest kompetentse nö kõrvalseisja pilk aitas üles leida ühinemisi takistavad probleemid ning pakkuda osapooltele välja lahendusi erimeelsuste ületamiseks.

Soodne avalik arvamus
Turu-uuringute AS haldusreformi suhtumise teemal läbi kuus küsitlust alates 2013. aasta maist kuni 2016. aasta oktoobrini. Haldusreformi toetavalt või pigem toetavalt suhtujaid oli kõigis läbiviidud küsitlustes üldkokkuvõttes vastastest enam. Kordagi ei olnud vastajate seas ülekaalus haldusreformi mittetoetajad. Suurem osa omavalitsusi oli ise jõudnud arusaamisele, et ühinemised on vajalikud. Vaieldi pigem selle üle, kuidas reformi on kõige mõistlikum teha.

Haldusreformi ekspertkomisjoni roll
Reformi läbiviimiseks moodustati laiapõhjaline erineva tausta ja seisukohtadega ekspertidest ekspertkomisjon, kuhu kuulusid KOV liitude esindajad, valdkonna tunnustatud eksperdid ja ametnikud. Komisjoni juhtis riigihalduse minister. Komisjon arutas erinevate ekspertide arvamusi ning pakkus välja haldusreformi aluskriteeriumi, suurendades sellega reformi legitiimsust ühiskonnas, kuna 5000 elaniku kriteeriumi esitasid valdkonna parimad asjatundjad.

Üks lihtne haldusreformi kriteerium
Ekspertkomisjoni pakutud kriteerium 5000 elanikku tagas ühemõttelise selguse, mida riik omavalitsustelt ootab. Keerulised ja subjektiivselt hinnatavad kriteeriumid oleksid tekitanud KOVides ebaselgust ning kriteeriumite hindamise keerukus oleks võinud tekitada pingeid ja kõhklusi ühendamine põhjendatuses ja õiguspärasuses. Ka kohtutel oleks olnud oluliselt keerulisem ühendamise põhjendatust subjektiivsete kriteeriumite alusel hinnata.

Erandite võimaldamine
Välja pakutud erandite võimalus aitas ära hoida vaidlusi spetsiifiliste sihtrühmadega, näiteks väikesaarte kogukondadega ja mõnede hõreasustuse piirkondade KOVidega, kus 5000 elaniku piiri kättesaamine võis olla ebaloogiline ja vastuseisu tekitav. Erandit ei antud automaatselt ja samas valitsuse õigus teha kaalutlusotsus andis põhjendatud juhtudel piisava paindlikkuse, et territoriaalset ebaloogilisi KOVe mitte moodustada.

Riigikohtu otsus haldusreformi põhiseaduspärasuse kohta 
Kui Riigikohus kuulutas 2016. aasta 20. detsembril haldusreformi seaduse põhiseadusega kooskõlas olevaks, oli selge, et reformi tagasi ei pöörata.

KOVidele ühinemisjärgselt riigieelarve toetuste vähenemise kompenseerimine
Ühinemise järgselt võis tekkida olukordi, kus uus omavalitsus saaks samadel tingimustel valemite järgi vähem riigieelarve toetust kui KOVid oleksid eraldi jäänuna saanud toetussummasid kokku liites. Vahe arvutati üks kord välja ja riik lubas 8 aastat järjest seda kompenseerida.

Piirkondlikud komisjonid
Moodustati kolm piirkondlikku komisjoni (Põhja-Eesti, Lääne-Eesti ja Lõuna-Eesti), mis vabatahtliku ühinemise etapis andsid aktiivselt soovitusi ja nõu ühinevatele omavalitsustele ning selgitasid seaduses ette nähtud protseduure. Piirkondlike komisjonide roll oli välja pakkuda ühendamise lahendused, mis ei olnud valitsuse jaoks siduvad, kuid andsid valitsusele ühendamise otsuste tegemiseks põhjalikult läbitöötatud eksperthinnangud.

Ühinemislepingud
Seadus nõudis, et kõik ühinevad omavalitsused peavad sõlmima ühinemislepingud, milles lepitakse kokku ühinejate jaoks olulised küsimused ja tuleviku investeeringud. Seadusega anti ühinemislepingule keskne roll, seal kokku lepitu oli aluseks uuele arengukavale ja eelarvestrateegiale ning ühinemislepingut saab muuta ainult 2/3 volikogu enamuse toel. Sellega anti partneritele kindlustunne, et ühinemisjärgselt endiste KOVide elanike heaolu ei vähene (säilivad kokkulepitud koolid jt asutused ja tulevikus tehakse piirkonda investeeringuid, mille rahastamiseks on võimalik kasutada ühinemistoetust).

Osavaldade mudel ühinenud KOVide piirkondade huvide kaitseks 
Iga ühinev omavalitsus sai võimaluse ühinemislepingus taotleda piirkonnale osavalla staatust. Osavalla juures on kohustuslikuna osavallakogu, mis saab langetada piirkonna jaoks vajalikke otsuseid ja teha volikogule ning KOV juhtidele ettepanekuid küsimuste lahendamiseks. See tagab, et inimesed ei tunneks võimu ja kohalike asjade üle otsustamise liigset kaugenemist.

Ühinemised ja muudatused ülesannetes ning rahastamises hoiti eraldi etappidena
Reformi ettevalmistamise käigus oli sageli ootus, et kõigepealt tuleb määratleda omavalitsuste ülesanded ja finantseerimise põhimõtted ning alles pärast seda saab rääkida omavalitsuste võimalikust optimaalsest suurusest. Reformi elluviijad valisid teadlikult etapiviisilise lähenemise, st esmalt keskenduti ühinemiste protsessile ja ajakavale ning seejärel võimalikele ülesannete või rahastamise muudatustele, mis on eraldi suuri vaidlusi tekitavad protsessid (fikseeriti haldusreformi seaduses nn jätkutegevustena).

Haldusreformi õppetunnid ehk mida panna tulevikuks kõrva taha?

Valitsus jättis osad alla 5000 elanikuga KOVid ühendamata
Valitsus jättis lõpuni viimata mõned ühendamise kaasused, mis olnuks otstarbekas lõpuni viia. Reformi järgselt jäi 15 alla 5000 elanikuga KOVi, kellest osadel ei olnud selline otsus kooskõlas ekspertide soovitustega.

Väikesaarte erandeid anti liiga lihtsalt
Erandi taotlemiseks pidi KOV esitama põhjendused, kuidas ta kavatseb tagada eraldi jäädes kvaliteetsete avalike teenuste osutamise suutlikkuse. Põhjendused olid pigem loomingulist laadi. Erandi saanud saarvaldade võimekus on ilmselgelt küsitav ja tulevikus on vaja välja töötada sobilikud lahendused nende võimekuse parandamiseks.

Ühinemise tulemusel tekkisid kohati ebarahuldavad lahendused
Mõnel juhul jäi eelkõige elanike arvu kriteeriumi täitmisele keskendunud KOV ühinemata loomuliku keskusega või siis oma tagamaaga, mis võib tekitada toimimisraskusi ja keerukust ühise identiteedi kujundamisel, eriti juhtudel, kui tegu on rõngasvalla või ühinemise järel territoriaalselt väljavenitatud kujuga uute valdadega.

Valitsus võttis hoiaku, et vabatahtliku ühinemise etapis KOVide otsustesse ei sekkuta välja arvatud üksikud juhtumid, kus valitsus ei nõustunud soovitud nimega, tuginedes otsuses kohanimenõukogu teistsugusele soovitusele. Osal juhtudel tahtsid asustusüksused minna teise KOVi koosseisu ja 26 küla ülemineku puhul ühest omavalitsusest teise see ka toimus, aga mitmed volikogud ei olnud nõus inimeste soovidele vastu tulema ja territooriumiosa teise KOVi andma. Valitsus kinnitas vabatahtlikud ühinemised ette antud piirides. Langetamata jäänud otsused või volikogude poolt tagasi lükatud külade taotlused tekitavad mõnes kohas jätkuvaid pingeid.

Kohati ebakvaliteetsed ühinemislepingud
Ühinemislepingute tegemisel lähtuti sageli põhimõttest, et ühinemise järgselt säiliks status-quo ning lepingutesse kirjutati rahalise katteta investeeringuobjekte. Uues KOVis ühinemislepinguid ellu viies hakkas selguma, et osade teenuste iga hinna eest säilitamise ja taristu investeeringute kokkulepped olid ebamõistlikud. Samas ühinemislepingu muutmine on keerukas volikogu 2/3 koosseisu enamuse toetuse kokkusaamise tõttu. See tähendab, et osad kokkulepitud ja küsitava väärtusega investeeringud üritatakse lükata kusagile kaugesse tulevikku. Selline tegevus põhjustab kohapeal pingeid.

Kohati segadust tekitav linna nime kasutamine suurema ühinenud omavalitsuse nimena
Selliseid kahetähenduslikke kohti, kus linna nime kannab nüüd oluliselt suurema ja mitmekesisema maa-alaga omavalitsus, tekkis kokku viis: Haapsalu, Narva-Jõesuu, Paide, Pärnu ja Tartu linn. Kui Tartu puhul võib ühinejate proportsiooni arvestades pidada tekkinud lahendust loomulikuks (Eesti suuruselt teise linnaga liitunud Tähtvere vald moodustas siiski vaid ca 1/50 linna elanikest), siis ülejäänute puhul on küsitavam, kas sellise suurt territooriumi hõlmava omavalitsuse nimena tervikuna ei sobiks paremini vald, mille keskuseks on vastav vallasisene linn. Kuid tuleb arvestada, et linna nime võtmine oli nende ühinejate endi kokkulepitud kindel soov, mille valitsus kinnitas.

Kokkuvõtvalt – haldusreformi õnnestumisele aitas kaasa, et kattusid ühiskonna arusaam haldusreformi vajadusest ehk soodne avalik arvamus, ekspertide ja sihtrühmade ootused riigikogu valimiste eelselt ning samaaegselt poliitikute valmisolek selle läbiviimises kokku leppida. Vähemtähtis ei olnud erinevate parteide poliitikute, ekspertide, ametnike ja omavalitsusjuhtide järjekindlus ja panustamine protsessi õnnestumisse. Paratamatult on aspekte, mis õnnestusid vähem ning mitmeid tegevusi, millega tuleks veel jätkata. Neile küsimustele tuleb lahendused leida juba edasiste tegevuste käigus kohaliku omavalitsuse ja regionaalpoliitika arengute kavandamise käigus. Rahandusministeeriumil on plaanis jätkata haldusreformi erinevate mõjude analüüsiga.

Detailsemat ülevaadet haldusreformi elluviimisest eri aspektides loe https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov/haldusreform

[1] Pikemalt on eduteguritest kirjutatud rahandusministeeriumi kodulehel https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov/haldusreform.

[2] Eurobaromeetri aruanne https://ec.europa.eu/estonia/file/eurobarometer-2018pdf_et lk 5

Omavalitsuse kasvav roll on trend arenenud riikides. Kuhu läheb Eesti?

Haldusreformi järgselt on Eesti jaoks oluline vaadata üle, mis on kohalike omavalitsuste ja riigi roll ning vastutus piirkonna eluolu edendamisel. Tallinnas 6. veebruaril toimunud rahvusvahelisel konverentsil „Tugev omavalitsus=tugev riik?“ räägiti maailma ja Põhjamaade trendidest kohalike omavalitsuste tegevuse korraldamisel. Mis suunas peaks Eesti minema? Sellest kirjutab pikemalt rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik Sulev Valner.  

Enamik parteisid ütles oma valimisprogrammides ühel või teisel moel, et kohalikud omavalitsused peavad olema tugevad ja nende otsustusõigust tuleb suurendada. Heidaks pilgu, kuidas teised riigid oma kohalike omavalitsuste tegevust korraldavad.

Viimastel aastakümnetel on riikides detsentraliseerimise trend keskvõimult allapoole

Konverentsil esinenud OECD poliitikaanalüütik Maria Varinia Michalun tõi oma ettekandes esile uuringuid, mille järgi on kogu maailmas viimasel paaril aastakümnel riikide sisese võimu detsentraliseerimise trend keskvõimult allapoole, seda nii Euroopas kui Aasia ja Ladina-Ameerika riikides.
Miks riigid kohalikele omavalitsustele suuremat rolli annavad? Michalun toob võimalike põhjustena välja, et omavalitsused omavad sageli paremat teadmist kohalikest vajadustest ja tingimustest, mis võimaldab pakkuda täpsemalt just vajalikke teenuseid. Samuti on empiiriliselt leitud positiivset seost detsentraliseerimise ja mitmete positiivsete efektide vahel: piirkondade arenguerinevuste vähenemine, vähem korruptsiooni, inimeste parem kaasatus, poliitiline stabiilsus. Veel rõhutas ta, et omavalitsuste tasemel on võimalus kohapeal julgemalt eksperimenteerida mõne uue poliitikaga, mida kogu riigis ei söandata kohe rakendada.

Samas tõi Michalun välja ka kohalikule tasandile ülesannete detsentraliseerimisega seotud väljakutseid: kohustuste ja vastutuse võimalik ebaselgus, administratiivse, tehnilise ja strateegilise võimekuse võimalik puudujääk omavalitsustes, mastaabiefekti kaotus, koordinatsiooni ebapiisavus jne. „Mitte kõik omavalitsused pole võimelised tegema täpselt samu asju,“ rõhutas Michalun.

Põhjala edukas mudel: kombinatsioon tugevatest detsentraliseeritud omavalitsustest ja tugevast riigist

Ilmselt ei ole juhus, et Põhjamaad on ühed kõige detsentraliseeritumad ja samas erinevate võrdluste põhjal ühed edukamad riigid, ütles oma ettekandes Tampere Ülikooli professor Arto Haveri. Tema sõnul võib rääkida Põhjala edukate omavalitsuste narratiivist, kuna Taani, Soome, Norra ja Rootsi juhivad paljusid seda valdkonda puudutavaid riikide edetabeleid. Haveri rõhutab, et Põhjala mudeli aluseks on kombinatsioon tugevatest poliitiliselt detsentraliseeritud omavalitsustest ja samal ajal ka tugevast keskvalitsuse poolsest suunamisest, aga ilma detailse riigi poolt ettekirjutatava regulatsioonita. Haveri ütleb, et selline omavalitsuste süsteem on pikkade ajalooliste juurtega. „Kohalik omavalitsus ja keskvalitsus koos ja heas koostöös annavad parima tulemuse, mitte ainult tugev kohalik omavalitsus ilma tugeva riigita,“ ütles Tampere ülikooli professor, lisades, et ka detsentraliseerimisega liiale minek võib viia ebasoovitavate tulemusteni, kus ressursid ja võimekus pole kooskõlas oodatavate teenustega.

Søren H. Thomsen Taani majandus- ja siseministeeriumist rõhutas Taani omavalitsuste mudelist rääkides, et detsentraliseerimise puhul tuleb teadlikult aktsepteerida teenuste kohalikke erinevusi. See on tema sõnul kokkuvõttes ikkagi parem kui põhimõte, kus “üks suurus peab sobima kõigile”. Mis tähendab ka, et kohalikud juhid peavad võtma rohkem vastutust, ei saa igal sammul süüdistada keskvalitsust, kui inimestele kohapeal miski ei meeldi.

Thomseni arvates on detsentraliseerimine eelkõige poliitiline küsimus, mitte teaduslik ja sõltub väga palju iga riigi ajaloolisest ja kultuurilisest taustast. Taanis on omavalitsustele suure rolli andmise osas tugev poliitiline konsensus, ütles ta. Mis puutub riigi poolset kontrolli, siis tuleb leida tema sõnul tasakaal ja osata eristada, mida on tõesti keskvalitsusel vaja teada ja mida on lihtsalt tore teada.

Norra omavalitsusliidu juht Gunn Marit Helgeseni sõnul on Norras usaldus omavalitsuste suhtes väga kõrge, aga samas võib öelda, et riiklike ettekirjutuse detailsus on mõnes valdkonnas olnud kasvav ja teises kahanev. Näiteks tervishoiu- ja osas haridusküsimustes on tulnud üksikasjalikke seadusega seatud nõudeid viimasel ajal juurde. Samas on kasvanud konsultatsioonide ja dialoogi roll keskvalitsuse ja omavalitsuste vahel, väitis ta.

Hollandi ja Šveitsi näited: maksimaalne detsentraliseerimine ja referendumid

Tsentraalseks kõik, mis peab seda olema, detsentraliseerida kõik, mis võimalik – nii võib sõnastada Hollandis toimiva põhimõtte, ütles oma ettekandes Hollandi omavalitsusliidu e-valitsemise töörühma juht Henri Rauch. Keskvalitsus tegeleb Hollandis poliitikate kujundamisega, aga ei suhtle otse üksiku inimesega, selleks on omavalitsused. Samas on oluline läbipaistvus, Hollandis on hästi toimiv monitooringu süsteem, kus jälgitakse 15 teemavaldkonna osas riigi seatud eesmärkide täitumist omavalitsustes. Iga huviline saab ise internetis vaadata enda omavalitsuse taset eri valdkondades võrreldes teistega. Läbipaistvus kombineeritult kohaliku demokraatiaga on parim, ütleb Henri Rauch.

Nii nagu väiksel äriorganisatsioonil võib olla suure ees paindlikkuse eelis, nii on ka väike omavalitsus inimesele palju lähemal ja seega tema vajadustele ning soovidele vastuvõtlikum, märkis oma ettekandes LHV nõukogu esimees Rain Lõhmus. Ta tõi näiteid oma koduomavalitsusest Šveitsis, kes saab hästi hakkama, kuna Lõhmuse hinnangul on tähtis kohaliku elu päriselt tundmine, mitte statistika ja aruanded. Teise teemana tõi Lõhmus välja, et kui Šveitsis pannakse valdav enamus kodanikke puudutavaid otsuseid kohalikule referendumile ja see meetod ei töötab hästi, siis ka Eestis võiks tema arvates eksperimenteerimist otsedemokraatiaga just omavalitsustes olla rohkem.

Paar mõtet Eesti omavalitsustest

Saue vallavanem Andres Laisk tõi oma ettekandes välja, et kui ülesanded on Eesti omavalitsustel Põhjamaadega sarnased, siis omavalitsuse kehtestatavate maksude osakaal on meil vaid ühe protsendi piires ja ka muus osas palju näiteid, kus riik sooviks otsustada omavalitsuste eest. Laisk on seisukohal, et kohapealse tähtsusega asjad peavad jääma omavalitsuse otsustada – näiteks maamaks, lasteaia kohatasud, tasuta koolitoit või kooli lahtiolekuaeg. Otsustusõiguse äravõtmist ei ole võimalik vaid raha andmisega kompenseerida, arvas ta.

Peaminister Jüri Ratas ütles oma tervituses konverentsi alguses, et omavalitsuste suurem usaldamine on igati loomulik suund ja tema arvates ei peaks konverentsi pealkirjas “Tugev omavalitsus=tugev riik?” üldse mingit küsimarki olema.

Kõik konverentsil esinenud väliseksperdid olid paneeldiskussioonis üht meelt, et nagu näitab eri riikide kogemus, omavalitsuste usaldamine tasub ära, ehkki seejuures tuleb riigil teadlikult jälgida ja maandada otsuste detsentraliseerimisega kaasnevaid riske. Erinevates kohalikku autonoomiat mõõtvates indeksites eesotsas olijad on reeglina igas mõttes edukad riigid, olgu jutt Šveitsist või Põhjamaadest.

Rohkem usaldust toetab tugevat omavalitsust

2017. aasta Eesti haldusreformi kontseptsiooni üheks eesmärgiks oli tekkivatele tugevamatele omavalitsustele suurema otsustusõiguse andmine ja mõnevõrra on see toimunud, eelkõige seniste maavalitsuste ülesannetes ning tulubaasi suurendamisel. On näha eri ministeeriumide varasemast suuremat valmisolekut neid teemasid arutada, kuid on ikkagi ka palju kahtlusi KOVide suutlikkuses (ehk ministeeriumite vähest usaldust omavalitsuste vastu) ning teiselt poolt omavalitsuste ja nende liitude skepsist uute funktsioonide riigilt üle võtmisel (ehk vähest usaldust keskvalitsuse pakkumiste vastu). Usaldus on siin kindlasti üks võtmesõna.
Kas tõepoolest usaldada kohalikke omavalitsusi rohkem? Kas aktsepteerida teatud ulatuses teenuste võimalikke kohalikke erinevusi vastavalt kohalike volikogude valikutele või peab olema keskselt “üks suurus kõigile”? Siin ei ole tingimata ühtainsat ja teaduslikult tõestatud vastust, aga Põhjamaade mudeli vaieldamatu edulugu – Soome, Rootsi, Taani ja Norra näidetel – näib viitavat kogu riigi edu seosele tugevate ja oma otsustes autonoomsete omavalitsuste ehk suhteliselt detsentraliseeritud riigivalitsemisega.

Konverentsi “Tugev omavalitsus=tugev riik?” põhjaliku ülevaate sh videosalvestused kohta leiab www.kovkonverents.ee. Konverentsi rahastati Euroopa Sotsiaalfondist.

Haldusreformi järgsete osavaldade analüüs

 

Üks olulisi haldusreformi käigus peetud ühinemisläbirääkimiste teemasid oli väiksemate piirkondade huvide esindatus ja kaitse. Hirm ääremaastumise ja kohapealse otsustusõiguse kadumise ees oli üks haldusreformi-aegseid sagedasemaid muresid.

Omavalitsuste ühinemiste nõustajad Mikk Lõhmus, Georg Sootla, Rivo Noorkõiv ja Kersten Kattai on teinud nüüd esmase analüütilise kokkuvõtte haldusreformi käigus ühinenud linnades ja valdades loodud osavaldadest, kogukonnakogudest ja piirkondlikest teenuskeskustest nende tegevuse algperioodil. Eesmärgiks oli hinnata, millised võimalikud mudelid on eri kohtades kasutusele võetud, kuidas neid võimalusi kasutatakse ja mil määral lahendused haakuvad varem ühinemislepingutes kirja panduga.

Eestis on 79 linna ja valda, osavallad-linnaosad on moodustatud ainult ca 1/10 kohaliku omavalitsuse üksustest. Praktika näitab seega, et ühinemisjärgse aasta jooksul on osavaldade ja ka kogukonnakogude moodustamine ja arendamine olnud suhteliselt vähe levinud ja arvatust keerukam.

Osavaldade põhimääruste ja teiste õigusaktide analüüs näitas, et moodustatud osavallakogude pädevused piirnevad peaasjalikult õigusega avaldada kohalikes küsimustes initsiatiivi ning õigusega olla ära kuulatud. Valdava osa osavallakogude päevakorrast moodustavad volikogu eelnõude kohta antavad arvamused ja seisukohad. Üksikutes küsimustes on osavallakogul ka lõpliku otsustamise õigus, näiteks õigus anda piirkondlikke tunnustusi või sätestada osavalla sümboolika.

Kui osavallakogu on igas moodustatud osavallas kohustuslik organ ja erinevad üksnes selle moodustamise ja pädevuste alternatiivid, siis osavallavanemad ja osavallavalitsused on jäänud pigem erandiks. Hiiumaa, Lääne-Nigula ja Märjamaa vald on sisse viinud osavallavanema institutsiooni ning moodustanud osavallavalitsused vallavalitsuse piirkondliku struktuuriüksusena. Pärnu linnas, Saaremaal ja Rapla vallas ei ole osavallavanema ametikohti ja osavallavalitsusi, kuid sisuliselt sarnast üksust nimetatakse osavallakeskuseks või teenuskeskuseks.

Ühinemisjärgsete valdade ja linnade praktilise kogemuse analüüs näitas, et piirkondlikud teeninduskeskused on moodustatud enamikes ühinenud kohalikes omavalitsustes. Ühinemislepingute ülevaatus näitab, et lepingutes kokkulepitut on teeninduskeskuste moodustamisel üldreeglina järgitud.

Osavallakogude ja kogukonnakogude (ning teeninduskeskuste) seiret tuleb kindlasti jätkata, kuna esimese aastaga ei saa teha põhjapanevaid järeldusi. Kogu analüüsi, mis on ka lisatud manuses, saab lugeda Rahandusministeeriumi kodulehel: https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov ja  https://haldusreform.fin.ee/juhendid/

Analüüsi valmimist rahastati Euroopa Sotsiaalfondist.

Mäggi: Omavalitsustel tuleb ühinemislepinguid täita

Riigihalduse minister Janek Mäggi saatis kohalikele omavalitsustele kirja, milles juhib tähelepanu ühinemislepingute täitmisele. Ministri sõnul on rahandusministeeriumi poole pöördutud murega, et mitmed omavalitsused ei pea kinni haldusreformi käigus tehtud kokkuleppest.

„Ühinemisjärgne aeg on olnud omavalitsustele pingeline. Hoolimata sellest on asutustes suudetud tagada sujuv töö ning see väärib tunnustust. Samas on kosta ka muresid, et mitmes omavalitsuses ei peeta kinni ühinemislepingust,“ ütles riigihalduse minister Janek Mäggi. „Tuletan meelde, et varasemalt kokkulepitut ei tohi jätta tähelepanuta. Kohalikud elanikud on ühinemislepingutele andnud oma heakskiidu ning seetõttu neil on õigustatud ootus, et leppeid täidetakse.“

Riigihalduse minister täpsustas, et selliseid probleeme pole palju, kuid edasiste vältimiseks saatis ta kirja kõikidele haldusreformi käigus moodustunud omavalitsustele. „Kui ühinemislepingus on kirjas, et asutuste võrgustikku ja kavandatud investeeringuid lepingu kehtivuse ajal ei muudeta, siis nendest ei saa niisama lihtsalt loobuda. Kui muudatused on vajalikud, siis tuleb need kohalike inimestega kokku leppida,“ lisas ta.

Ühinenud omavalitsuste volikogude kinnitatud ühinemisleping määrab siduvalt kindlaks ühinemise põhimõtted, garantiid ja poliitilised lubadused, mis olid konkreetse ühinemise eeltingimuseks. Muud kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema ühinemislepinguga kooskõlas. Ühinemislepingud kehtivad vähemalt neli aastat ehk järgmiste kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamiseni.

Kohalikele omavalitsustele saadetud kirjas tuuakse välja ka võimalused, kuidas ühinemislepingut muuta. Seda saab teha ainult juhul, kui omavalitsusel pole võimekust ühinemislepingu tingimusi täita või kui prioriteetsed arenguvajadused tingivad mõnest investeeringust loobumist. Näiteks on muutunud omavalitsuse sotsiaalmajanduslik olukord või tegelik finantsvõimekus on madalam, kui esialgu arvati. Sellistel puhkudel tuleb avalikkust selgelt olukorrast informeerida ning algatada ühinemislepingu muutmine.

Link riigihalduse ministri kirjale

Rahandusministeeriumi pressiteade

14.11.2018

 

Omavalitsuspoliitika seminari “Aasta pärast haldusreformi. Kuidas edasi?” ettekanded

9. novembril toimunud omavalitsuspoliitika seminari “Aasta pärast haldusreformi. Kuidas edasi?” ettekanded:

 

Aasta pärast haldusreformi. Kuidas edasi?

Sel reedel 9.novembril toimub Tartus omavalitsuspoliitika seminar “Aasta pärast haldusreformi. Kuidas edasi?”, kus arutame koos ekspertide ja poliitikutega, kuidas haldusreformi võimalikku mõju maaelule ja kohaliku omavalitsemise taset hinnata ja mida tuleks teha Eesti haldusjaotusega edaspidi.

Päevakava

  • Avasõnad – riigihalduse minister Janek Mäggi, Tartu linnapea Urmas Klaas
  • Haldusreformi võimalikest mõjudest maaelu arenguleRando Värnik, Maaülikooli maamajanduse ökonoomika professor
  • Osavallad ühinenud omavalitsustes, esimene aasta – Mikk Lõhmus, Lääne-Nigula vallavanem, ühinemiskonsultant
  • Kas kogukondade ühinemise eelsed ootused on täitunud?  – Ants Kuningas, Eesti külaliikumise Kodukant juhatuse liige ja Kuusiku külavanem
  • Mis on praegu käsil omavalitsuspoliitika valdkonnas?  – Mart Uusjärv, Rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna juhataja
  • Kohaliku omavalitsemise taseme hindamine Eestis: mida peaks mõõtma ja mida saab mõõta – Veiko Sepp, Tartu Ülikool RAKE.
  • Eesti kohalike omavalitsuste tulevikust – Urmas Kruuse, Jaak Madison, Janek Mäggi, Kaul Nurm, Helir-Valdor Seeder, Neeme Suur

Päeva modereerivad Sulev Valner Rahandusministeeriumist ja Ivika Nõgel, Kodukandi külavanemate juhtrühma liige

Valmis haldusreformi artiklite kogumik

Täna toimus rahandusministeeriumis esimene suurem haldusreformi kokkuvõttev üritus. Paneeldiskussioonis tõdesid endised riigihalduse ministrid, et reform oli Eestile kahtlemata vajalik ning kokkuvõttes läks kõik hästi. Lisaks tutvustasid erinevad autorid analüütiliste artiklite kogumikku „Haldusreform 2017“.

Riigihalduse minister Janek Mäggi ütles, et tänu haldusreformi loodud raamile on valitsus võtnud kindla suuna omavalitsuste rolli tugevdamisele. „Oleme asunud taastama majanduskriisi ajal kärbitud tulubaasi ning kaalume erinevaid võimalusi, kuidas haldusreformi järgselt tugevnenud valdadele ja linnadele saaks anda senisest veel rohkem otsustusõigust. Põhjamaade eeskujul peab omavalitsuste roll ühiskonna asjade korraldamisel olema tuntav,“ lisas ta.

Aastatel 2008–2014 regionaalministrina haldusreformi ette valmistanud Siim Kiisleri sõnul on tal hea meel, et haldusreformi läbiviimine on kõigist raskustest hoolimata hästi edenenud. „Aga nüüd ei tohi loorberitele puhkama jääda, haldusreformiga tuleb edasi minna,“ sõnas Kiisler. „Kohalikele omavalitsustele tuleb anda märksa vabamad käed oma raha kasutamiseks. Otsustamine tuleb rahvale lähemale viia, siis saab rahvas otsustajaid rohkem mõjutada ja kohalikku elu paremini korraldada. Seni sihtotstarbega rahaeraldiste kasutamist peaks vald edaspidi ise otsustama.“

Aastatel 2015–2016 riigihalduse ministri ametit pidanud Arto Aasa sõnul on haldusreform üks Eesti viimase 15 aasta suurima ühiskondliku mõjuga muudatusi. „Haldusreformi elluviimine on seda suurem ime, et kõik varasemad katsed olid ebaõnnestunud ja see oli tekitanud paljudes asjaosalistes omajagu umbusku,“ lisas Aas. Ta täpsustas, et reform sai küll 2017. aasta kohalike valimistega formaalse lõpu, kuid selle tegelik mõju saadab meid veel aastakümneid.

2017.–2018. aastal ministriks olnud Jaak Aab nõustus eelnevaga, kuid lisas, et seadusesse oleks võinud tugevamalt sisse kirjutada külade ja ääremaade õigused. „Ministrina mööda Eestit käies panin omavalitsusjuhtidele südamele, et nad vaataks oma keskusest kaugemale, sest just seal on nende arengu võti. Kui seda ei tehta, siis inimesed pettuvad ja lähevad minema, aga nad ei tule siis vallakeskusesse, vaid lähevad ära Tallinna, Tartusse või Soome. Kogukond peab tundma, et tema hääl jõuab suuremasse volikogusse.“ 

Rahandusministeeriumi korraldatud üritusel „9 kuud haldusreformist. Mis sellest sündis?“ esitleti erinevate autorite kirjutatud analüütiliste artiklite kogumikku „Haldusreform 2017“. Kogumik talletab reformi läbiviimise põhiliste otsuste sünni, tausta ja elluviimise eri vaatenurgad. Üritusel osales kokku üle saja inimese. 

Kogumiku elektroonilist versiooni saab lugeda siit, ürituse ülekande salvestus on siin.

 

Linn kui haldusüksus ja kui asustusüksus

Eestis on 79 kohalikku omavalitsust, mis jagunevad 15 linnaks ja 64 vallaks.

Linnade osas on erinevus linnal kui haldusüksusel (vald/linn) ja linnal kui asustusüksusel (linn, alev, alevik, küla). Sõna linn on antud juhul mitmetähenduslik. Eestis on 15 linna kui haldusüksust (omavalitsust) ja 47 linna kui asustusüksust. Kõik linnad kui asustusüksused jäid reformi järgselt alles (Tapa, Tallinn, Kuressaare, Paide jne).

Asustusüksusena samades piirides on 10 linna kui haldusüksust (nt Keila, Tallinn, Sillamäe, Viljandi). 37 linna asustusüksusena asuvad linna või valla kui haldusüksuse territooriumil (nt Jõhvi linn Jõhvi vallas, Tapa linn Tapa vallas, Valga linn Valga vallas, Pärnu linn asustusüksusena Pärnu linnas haldusüksusena jne). Täpsem loetelu allpool.

Asustusüksusena samades piirides on 10 linna kui haldusüksust:

  • Keila linn
  • Kohtla-Järve linn
  • Loksa linn
  • Maardu linn
  • Narva linn
  • Rakvere linn
  • Sillamäe linn
  • Tallinna linn
  • Viljandi linn
  • Võru linn

5 linna on nn linnasisesed linnad ehk kuigi omavalitsusüksus ja asustusüksus on samanimelised, siis asustusüksuse piirid ei kattu omavalitsusüksuse piiridega:

  • Haapsalu linn (Haapsalu linna kui omavalitsusüksuse koosseisus)
  • Narva-Jõesuu linn (Narva-Jõesuu linna koosseisus)
  • Paide linn (Paide linna koosseisus)
  • Pärnu linn (Pärnu linna koosseisus)
  • Tartu linn (Tartu linna koosseisus)

Valdade koosseisus on asustusüksusena 32 linna:

  • Abja-Paluoja linn (Mulgi valla koosseisus)
  • Antsla linn (Antsla valla koosseisus)
  • Elva linn (Elva valla koosseisus)
  • Jõgeva linn (Jõgeva valla koosseisus)
  • Jõhvi linn (Jõhvi valla koosseisus)
  • Kallaste linn (Peipsiääre valla koosseisus)
  • Karksi-Nuia linn (Mulgi valla koosseisus)
  • Kehra linn (Anija valla koosseisus)
  • Kilingi-Nõmme linn (Saarde valla koosseisus)
  • Kiviõli linn (Lüganuse valla koosseisus)
  • Kunda linn (Viru-Nigula valla koosseisus)
  • Kuressaare linn (Saaremaa valla koosseisus)
  • Kärdla linn (Hiiumaa valla koosseisus)
  • Lihula linn (Lääneranna valla koosseisus)
  • Mustvee linn (Mustvee valla koosseisus)
  • Mõisaküla linn (Mulgi valla koosseisus)
  • Otepää linn (Otepää valla koosseisus)
  • Paldiski linn (Lääne-Harju valla koosseisus)
  • Põltsamaa linn (Põltsamaa valla koosseisus)
  • Põlva linn (Põlva valla koosseisus)
  • Püssi linn (Lüganuse valla koosseisus)
  • Rapla linn (Rapla valla koosseisus)
  • Räpina linn (Räpina valla koosseisus)
  • Saue linn (Saue valla koosseisus)
  • Sindi linn (Tori valla koosseisus)
  • Suure-Jaani linn (Põhja-Sakala valla koosseisus)
  • Tamsalu linn (Tapa valla koosseisus)
  • Tapa linn (Tapa valla koosseisus)
  • Tõrva linn (Tõrva valla koosseisus)
  • Türi linn (Türi valla koosseisus)
  • Valga linn (Valga valla koosseisus)
  • Võhma linn (Põhja-Sakala valla koosseisus)

Täpsema ülevaate saab riigihalduse ministri määrusest, millega kinnitati asustusüksuste nimistu (vt Lisa 1)

KOV volikogu ja valitsuse liikmete koolituste ettekanded ja salvestused Rapla maakonna koolituse näitel

  • Volikogu roll kohalikus valitsemises (Kersten Kattai, Rahandusministeerium) ettekanne ja video
  • KOV finantsjuhtimine ja eelarve koostamine volikogu vaatest (Sulev Liivik, Rahandusministeerium) ettekanne ja video
  • Maakonna tasandi arendustegevus omavalitsuste koostöös (Urmas Kase, Rahandusministeerium) ettekanne ja video
  • Eesti ruumilise planeerimise tasandid (riik, maakond, KOV) ning KOV planeeringud ja volikogu roll planeerimisel, seosed ehitusõigusega (Merje Muiso, Rahandusministeerium) ettekanne ja video
  • Korruptsiooni ennetus (Tanel Kalmet, Justiitsministeerium) ettekanne ja video
  • Mugav ja tõhus maksukogumine inimestele, ettevõtetele ja Eesti riigile (Aare Lenk ja Airi Lepassar, Maksu- ja Tolliamet) ettekanne

Koolitust rahastati Euroopa Sotsiaalfondist