Eksperdikomisjon asub omavalitsuste ülesandeid läbi vaatama

Eile rahandusministeeriumis kogunenud kohalike omavalitsuste esindajate eksperdikomisjon leppis kokku, kuidas peamised omavalitsuste tegevusvaldkonnad läbi vaadata ja nende alusel kohalike omavalitsuste korralduse seadust uuendada.

„Tänu haldusreformile on meil täna üle-eestiliselt oluliselt võimekamad omavalitsused, kui olid veel mõne aasta eest,“ ütles riigihalduse minister Jaak Aab. „Neil on oskusi, teadmisi ja vahendeid kandmaks veelgi vastutusrikkamaid ülesandeid, kui nad on seda siiani teinud. Seda väärtuslikku ressurssi tuleb ära kasutada, andes neile kui kohaliku elu asjatundjatele suuremat valiku- ja otsustusvabadust piirkondliku elu korraldamiseks. Seetõttu oleme algatanud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse revisjoni, et koostöös laia ringi valdkonna ekspertidega kaardistada omavalitsuste korraldusega seotud seaduste muutmise vajadused.“

Komisjon leppis kokku põhimõttelise aja- ja tegevuskava, kuidas teemade arutamisel lähema kahe aasta jooksul edasi liigutakse, nii et kõik olulised kohalike omavalitsuste korralduse valdkonnad saaksid põhjalikult läbi vaadatud. Täna keskenduti lähemalt kohalike omavalitsuste ülesannete piiritlemise temaatikale.

„Uus kohaliku omavalitsuse korralduse seadus peaks looma õigusselgust riiklike ja omavalitsuslike ülesannete paremaks eristamiseks ja määratlemiseks,“ ütles Eesti linnade ja valdade liidu tegevdirektori kohusetäitja Jan Trei. „Kohtumisel tõdesime, et kohalike omavalitsuste ülesannete loetelu on aegunud. Leppisime kokku, et pakume koostöös töörühma liikmetega välja kaasaegsema lähenemise omavalitsuste ülesannete kirjeldamiseks.“

Haldusreformi järel on oluliselt muutunud Eesti omavalitsuste pilt, kuid kehtiv kohaliku omavalitsuse korralduse aluseid reguleeriv seadusandlus ei paku kõigile vajalikele ja ajakohastele arengutele enam alati sobivaid lahendusvõimalusi.

Rahandusministeeriumi spetsialistid on kohtunud paljude kohalike omavalitsuste esindajatega, et koguda ettepanekuid kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste seaduste revisjoniks ning seaduseelnõu väljatöötamise ettevalmistuseks.

Rahandusministeeriumi eestvõttel kokku kutsutud eksperdikomisjon kohtus eile teist korda. Komisjoni eesmärk on kaardistada ettepanekud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) muutmiseks.

Tänane KOKS on kehtinud alates 1993. aastast, mida selle aja jooksul on pea sadakond korda muudetud. Uue KOKSi väljatöötamise või selle seaduse värskendamise ootus on olnud õhus juba pikalt. Osaliselt on tegemist vananenud terminoloogiaga ning kus regulatsioon on jäänud lünklikuks. Paljudes kohaliku elu küsimustes on seadusandja kirjutanud protseduurireeglid ette äärmise detailsusega, nii et see kitsendab liigselt linnade ja valdade enesekorraldusõigust.

Vastavalt valitsuse tegevuskavale peab kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus valmima aastal 2020. Seaduse eelnõu on kavas viia Riigikogusse 2022.

 

Valmis kohalike omavalitsuste järelevalve- ja nõustamispraktika ülevaade

Valminud kohalike omavalitsuste järelevalve- ja nõustamispraktika ülevaates esitatakse statistiline ülevaade 2018. aastal Justiitsministeeriumile esitatud kohalike omavalitsuste korraldust puudutavatest pöördumistest (järelevalve taotlustest ning järelevalve algatamise kaalutlustest) ning kirjeldatakse juhtumeid, mille osas Rahandusministeeriumile möödunud aastal pöördumisi esitati ning mille puhul Rahandusministeerium tõlgendusi ning selgitusi jagas.

Ülevaates kirjeldatakse näiteks juhtumeid ühinemislepingu muutmisest, omavalitsusjuhtide sotsiaalsetest garantiidest, volikogu komisjonide moodustamisest ja rahaliste kohustuste võtmisest.

Kokkuvõtte koostamise eesmärk on teavitada omavalitsusi seaduse täitmise tõlgendustest ning ühtlustada kohalike omavalitsuste halduspraktikat.

Ülevaade on leitav: https://haldusreform.fin.ee/juhendid/

 

Ellamaa rahvamajja tõi valdade ühinemine uue tõusulaine

2000. aastate keskpaigas vuntsiti rahvamaja euroraha ja vabatahtlike abiga paremasse vormi, siis entusiastid väsisid. Koos ühinemisplaanidega paar aastat tagasi algas justkui uus tõus, mobiliseeruti suuresti hirmust, et muidu jäädakse suurvalla tagumise serva peal üksi ja tähelepanuta.

Eelmisel aastal tähistati Ellamaa rahvamaja 100. sünnipäeva. Aastal 1918 alustati Ellamaa rabas tükkturba tootmist ja töölistele rajati kilomeetri kaugusele ka ühiselamu. Viis aastat hiljem kolis turbatootmine pigem Turba aleviku poole ja toonane Sooniste vald ostis tühjaks jääma kippuva ühika hoopis koolimajaks. 1930. kuni 1975. aastani toimetaski majas kohalik Ellamaa kool. Alguspäevil 6-klassiline, siis 7-klassiline, aga viimases otsas anti majas kooliharidust vaid 1.‒3. klassi lastele, keda kokku oli kümmekond.

„Oli kaks klassiruumi ja õpiti liitklassides. Minu üks kummalisemaid mälestusi kooliajast on aknalauale pandud elektripliidi kohal kuumusest tõusev õhuvirvendus. Ju siis köeti ruume sel ajal ka niimoodi,“ meenutab kohalik elanik Marje Suharov oma koolitee algust Ellamaal.

Kuna lapsi jäi väheks, leiti majale uus funktsioon ja see tegutses rahvamajana. 1980-90ndatel elu käis, näidati kino, tantsiti rahvatantsu ja peeti ägedaid külapidusid. Rahvamaja lavalt on läbi käinud nii Silvi Vrait, Henry Laks, Jäääär kui teisedki tolleaegsed kuulsused. Maja hoidis elus palgaline kulturnik ja soojaks küttis palgaline kütja.

Kui tuli uus Eesti aeg, loodi Ellamaa Külaarenduskeskuse nimeline ühing, kes vallalt maja kasutada võttis ja sajad tuhanded kroonid euroraha tõi: vahetati maja aknad, uksed ja katus ning ehitati sisse kaminad. Aga kümmekond aastat tagasi hakkasid eestvedajad natuke väsima. „See on täitsa klassika! Meil on siin külas üks vanaproua, eluaegne kultuuritöötaja, tema on öelnud, et kultuuritegemine maal on eluaeg nii olnud – tõusude ja mõõnadega. Nii et see pole mingi tänapäevane nähtus, vaid nii ongi,“ naerab Marje.

Ühinemiskõhklused tõid uue tulemise

Kui paar aastat tagasi sai selgeks, et Nissi vald koos Ellamaaga läheb Saue suurvalla alla, tekkis kohapeal tunne, et kui tahta, et edaspidi ellamaakaid ka kuulda võetakse, tuleb olla ühtne ja aktiivne. Üsna kohe peale uut ajajärku tehti pöördumine, et Ellamaa rahvamajas on elatud ligi sada aastat ilma veeta, äkki suurvald võtab nüüd midagi ette. Marje sõnul voorisid siis vallamaja asjapulgad mitut tretti läbi vana maja ja kõik see päädiski positiivse tulemusega ‒ 2018. aastal rajas vald rahvamaja tarbeks puurkaevu ja septiku.

See omakorda pani külaaktiivi mõtted tööle, et nüüd saaks ju vanad kemmergud tualettideks ehitada ja maja südameks köögi renoveerida. Marje tõdeb heameelel, et Ellamaal on ka uus põlvkond võtnud küla arendamises aktiivse poosi. Need noored, kes külas kaheksa-üheksakümnendatel sündisid ja siia on jäänud ning ka need, kes tänaseks oma elud mujale on sättinud, on kodukandi arengute suhtes vägagi elevil. Lisaks on keskuse juhatuses uued liikmed, kelle aktiivsele tegutsemisele samuti loodetakse.

Eelmisel aastal kirjutati rahataotlus Pria Leaderi meetmesse ning just nüüd kevadel sai renoveeritud rahvamaja tuulekoda koos esiku ja vetsudega. Põranda alla sai soojendus ja seintele vana aja maiguga savikrohv. Nüüd lõpuks saab majas üritusi korraldada ilma ämbritega kohale tassitud vee ja solgipangedeta.

Juba on sisse antud kaks projektitaotlust maja südameks oleva saali ja köögi renoveerimiseks. Marje kirjeldab hubast suure köögisaarega ruumi, kus 10-15 inimest üheskoos saaks kokkamiskursusi läbi viia, ravimtaimedest tinktuure keeta või vabalt kasvõi seepi valmistada. „Minu meelest meil siinkandis teistes rahva- või kultuurimajades sellist võimalust üldse polegi,“ usub naine, et tulevik on põnev.

Ellamaa vanast koolimajast vaatab ajalugu vastu igast praost ja äärest

Titesammudega edasi

Kui köök valmis, siis tahaks sättida korda vana klassitoa muuseumiks ja loodushariduskeskuseks. On ju kohapeal teinegi aktiivne selts olemas ‒ Ellamaa Loodusselts, mille eesotsas Marje ise on. Unistustes on koos külaarendusseltsiga vähemalt kord nädalas majja tegevus tuua. Olgu selleks mõni tore huvitegevus, kursus või külapidu. Ja kui oleks vaid asjatundjaid, saaks ka vanad kinoaparaadid tööle. Vaat see oleks äge!

Ellamaa vana koolimaja, kus ajalugu igast praost ja äärest vastu vaatab, on ka suurepärane koht, kus just vana aja tegevusi ja töövõtteid meelde tuletama hakata. Näiteks lubikrohviga seina viimistlemise koolitus. Viimane, muide, just aprillikuu lõpul toimuski. Koostöös mittetulundusühinguga Savipere, mida üks ellamaakas ise aktiivselt veab, said inimesed oma käega roomatte seina panna ja lubikrohviga katta. Ja koos sellega said tulevase köögi seinad korda.

Rahvamaja ligi 300 ruutmeetrit pinda peaks teenindama ümbruskonna elanikke, keda on koos paari lähikülaga kokku 200 ringis. On ka palju suvel ellu ärkavaid vanu talukohti, mis soojal ajal rahvaarvu kasvatavad.

Arvestades töömahtu ja kasusaajaid, ei tundu see just kuigi rentaabel olevat?

„Maal ei saa mõõta asju ainult kasumlikkuse võtmes, siin on teised väärtused ja eesmärgid,“ leiab Marje kindlasõnaliselt. Tema hinnangul on Ellamaa 100-aastane rahvamaja väärt hoidmist ja arendamist, seda enam, et suures Saue vallas on ka kultuuritegevusele rohkem raha võimalik saada. „Meie jaoks on valdade ühinemine ses mõttes küll positiivne,“ nendib Marje.

Aastaid ei ole Ellamaal näiteks jaanipidu peetud, aga nüüd korraldatakse. 20. juunil tuleb Audru Jõelaevanduse Punt tantsuks ja meeleoluks mängima ning kõik kohalikud ja suve-ellamaakad on rahvamaja juurde oodatud.

Lugu ilmus vallalehes Saue Valdur nr 9 mai 2019 (https://sauevald.ee/documents/17893729/18388598/SV_mai_I.pdf/5ab3140f-cd2a-42d8-827f-d1c068bc0138), autoriks Anne-Ly Sumre, Saue valla kommunikatsioonijuht

Ühinenud omavalitsustes toimunud muutuste trend näitab haldusreformi positiivset efekti

Ave Viks, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik

Haldusreformi läbiviimise järgselt vastutab Rahandusministeerium ka haldusreformi tulemuste analüüsimise eest. Kuigi täna – kui ühinenud omavalitsuste ametiasutused on töötanud veidi üle 16 kuu – on haldusreformi mõjude hindamiseks veel vara, saab siiski teha esmaseid ülevaateid ja järeldusi mõtestamaks toimunud muudatusi.

Aprillis valmis ministeeriumis üks esimestest sellistest analüüsidest, milles analüüsiti omavalitsuse ametiasutuste – linna- ja vallavalitsuste – struktuuride muutumist peale ühinemist. Ülevaade annab võrdlusinfot ühinenud omavalitsuses eri valdkonnaga tegelevast ametnikkonnast ja toimunud muudatustest nii omavalitsustele endile kui valdkonnapoliitikat kujundavatele ministeeriumidele, mida on võimalik kasutada edasises poliitika kujundamise protsessis.

Haldusreformi käigus moodustati 51 uut kohaliku omavalitsuse üksust ehk umbes 2/3 tänastest KOVidest. Kui Eesti elanikkonnast elab neis omavalitsustes 45%, siis kogu riigi territooriumist hõlmavad nad 91%.

Võrreldes ühinemise eelselt kehtinuga on ühinenud KOV üksuste koosseisud vähenenud 335 teenistuskoha võrra, mis teeb vähenemise suuruseks 9% (3762-lt 3426-le teenistuskohale). Kui enne ühinemist oli ühes omavalitsuses keskmiselt 20 teenistujat, siis peale ühinemisi enam kui kolm korda rohkem – 67 teenistujat keskmiselt ühinenud omavalitsuse kohta.

Joonis 1. Teenistujate arvu muutus enne ja peale ühinemist valdkondade lõikes

Analüüs näitas, et omavalitsuste valikud ja prioriteedid struktuuride kujundamisel olid väga erinevad. Vaatamata sellele, saab peamise järeldusena välja tuua trendi, et juhtimise kokku tõmbamise arvelt on suunatud enam teenistuskohti teenuste osutamisse ja korraldamisse, mis omakorda on võimaldanud selgelt valdkondlikku spetsialiseerumist ning seni katmata kompetentside väljakujundamist.

Erinevad, mitte õiged või valed valikud

Kuigi riigireformi eesmärgiks laiemalt on ametnike arvu vähendamine proportsioonis tööealise elanikkonna vähenemisega, siis haldusreformi eesmärgiks ei ole olnud ametnike arvu kärpimine. Eesmärgiks on olnud seni katmata vajalike kompetentside katmine ehk olemasoleva ressursiga omavalitsuse ülesannete parem täitmine. Muidugi see hõlmab ka struktuuride optimeerimist, aga seda ajendatuna eelkõige vajadusest parima juhtimise ja teenuseosutamise korralduse tagamiseks, mitte ainult tulenevalt vajadusest saavutada kokkuhoidu.

Jätkuvalt on omavalitsustes katmata kompetentse, milleta ei saa oodata kvalitatiivset hüpet omavalitsuste juhtimise ja teenuste korraldamise võimekuses, mis reformi sihiks oli. Muidugi seda ei saa ja tohi teha ebamõistlikult kuluka juhtimiskorralduse kujundamisega.  

Seega ei tohiks analüüsist välja lugeda, et koosseisu vähenemine on positiivne ja suurenemine mitte. Seda enam, et iga numbrilise muudatuse taga on oma taust, nt võimalik teenistujate liikumine vallavalitsuse ja teiste ametiasutuste vahel, millega käesolevas analüüsis ei ole arvestatud (st vaadatud on ainult linna ja vallavalitsuste koosseisude muutumist). Kui analüüsi käigus on hinnanguid antud, siis pigem sellele, kas omavalitsustes on tuumkompetentsid tagatud, kas ja millistes valdkondades on tekkinud varasemaga võrreldes uued kompetentsid ning mille arvelt need muudatused näivad olevat toimunud. Samuti on püütud välja tuua, millised on erinevad praktikad ja nüansid, millega ühinemisjärgseid KOV struktuure vaadates arvestada.

Kindlasti tuleb seejuures arvestada, et struktuurid on jätkuvas muutuses ja analüüs peegeldab pilti 2018. aasta keskpaigast. Ka tänaseks on selle pildiga võrreldes toimunud juba muudatused, mida tulenevalt analüüsi andmekorje perioodist ei ole võimalik arvestada, ent kindlasti viitab see vajadusele hinnata ühinenud omavalitsuste struktuurimuutusi esimese reformijärgse valitsemisperioodi lõpus uuesti.

Kui vaadata juhtide arvu ja osakaalu kogu ametnikkonnaga võrreldes, siis rakendatud on erinevaid strateegiad – näiteks suure territooriumiga omavalitsuste puhul on levinud lahenduseks osavaldade või teenuskeskuste loomine, millele juhi määramisega suureneb ka juhtide suhtarv.

Samas võimaldab piirkondlike juhtimisstruktuuride mitmekesisem mehitamine (so mitte ainult osavalla või piirkonna juhtide ja sotsiaaltöötajatega) kasutada piirkondlikku struktuurikujundust samaaegselt ka spetsialiseerumise toetamiseks. Seda näiteks piirkonna töötajatele ja/või juhtidele lisaks üldistele funktsioonidele (juhtimine, sotsiaaltöö vms) spetsialiseerunud funktsioonide andmisega (nt piirkonnajuht-arendustöötaja või sotsiaalspetsialist spetsialiseerumisega lastele, peredele või eakatele). Selliseid näited võis juba mõnedes omavalitsustes ka leida.

Samuti on juhtide arvu aidanud „kontrolli all hoida“ mitmetes omavalitsustes rakendatud juhtimisstruktuur, kus küll olid moodustatud osakonnad, ent neile nende väiksuse tõttu (või muudel põhjustel) eraldi osakonnajuhataja ametikohti määramata (üldjuhul on siis osakonnad abilinnapea või –vallavanema alluvuses).

Enam ressursse juhtimiselt teenuste korraldamisele ja osutamisele

Selgelt sai kinnitust eeldus, et ühinemiste järgselt suureneb teenuste pakkumise korraldamise ja pakkumisega tegelevate ametnike osakaal ning selle võrra langeb nö tugiteenuseid osutavate ametnike ja töötajate osakaal.

Kui ametnike koguarv on vähenenud ca kümnendiku, siis vallavanemate, linnapeade, abivallavanemate ja abilinnapeade arv on vähenenud enam kui poole võrra (ca 150 juhi võrra), lisaks raamatupidajate ja finantsistide arv veerandi võrra (ehk üle 100 ametniku).

Kuigi erinevate valdkondade ning ametikohtade lõikes on muutused olnud erinevad, avaldub mitmes valdkonnas trend, mille kohaselt teenuste pakkumise ja korraldamisega tegelevate ametnike arv ja osakaal on suurenenud. Selgeim on see lastekaitse ametnike ja sotsiaalvaldkonna ametnike osas, kus peale ühinemist on lisandunud vastavalt 25 ja 35 teenistuskohta.

Spetsialiseerumine kui alus kvaliteetsematele ja kliendikesksematele teenustele

Lastekaitse valdkonna teenistuskohtade arvu suurenemine on samaaegselt märk ka spetsialiseerumisest, kuna seni olid lastekaitse valdkonna ülesanded paljudel juhtudel sotsiaalametnikul, kes täitis neid muu sotsiaaltöö kõrvalt. Praeguseks on muutused võimaldanud sotsiaaltöötajatel keskenduda sotsiaalvaldkonnale ning lastekaitse spetsialistid täidavad ülesannet täiskoormusega.

Senise keskmiselt 0,5 lastekaitsetöötaja asemel on ühinemisjärgselt KOVis keskmiselt 2,4 lastekaitsetöötajat, seega on omavalitsustel võimalik senisest enam spetsialiseeruda ka lastekaitse valdkonna siseselt, teineteist asendada või piirkondlikku teenuseosutamise struktuuri kujundada. See eeldatavasti parandab teenuste kättesaadavust ning professionaalsust probleemide ennetamisel ja lahendamisel.

Sama on toimunud teiste sotsiaalvaldkonna ametikohtadega. Ametikohtade lisandumine ning kontsentreerumine (ühinemiste järgselt on omavalitsuses keskmiselt ca 14 sotsiaalvaldkonna, sh lastekaitse teenistuskohta 3,4 asemel, ilma lastekaitseta on arvud vastavalt 11,2 teenistuskohta 2,9 asemel), on tõstnud spetsialiseerumise võimalusi. Kuigi selge valdkondlik jaotus sotsiaalvaldkonna sees (nt laste ja perede eeskoste, eakate eestkoste, puuetega inimeste spetsialist) on siiski veel vähene, on selliste spetsialistide arv peale ühinemist suurenenud.

Samuti on suurenenud hariduse ja kultuuri valdkonna töötajate koguarv. Kuigi muutust võib pidada oodatust tagasihoidlikumaks, sest mitmetes ühinenud omavalitsustes ei ole kõik need valdkonnad (haridus, noorsootöö, kultuur ja sport) jätkuvalt kaetud. Spetsialiseerumist võib näha ka majandusvaldkonnas – kõige selgemalt teede ja transpordiga tegelevate spetsialistide lisandumises üldise majandusfunktsiooni arvelt.

Valdkondade alakaetuselt spetsiifiliste kompetentside väljaarendamise võimekuseni

Kolmanda olulise järeldusena võib näha, et ühinemise tulemusel on tekkinud võimalus katta spetsiifilisemaid valdkondi (seda ka tugiteenuste osas), mida varem ei olnud võimalik, sh arhivaarid, personalitöötajad, kommunikatsioonijuhid, aga ka juristid, IT-juhid, varahalduse spetsialistid, sisekontrolörid ja järelevalve ametnikud.

Näiteks enam kui kahekordistunud (+130%) on varade haldamisega seotud teenistuskohtade arv, mis kindlasti loob omavalitsustes teadlikuma varahalduspoliitika kujundamise ja elluviimise võimalusi. Kümnendiku võrra (12%) on suurenenud sisekontrolli (siseaudiitorid, sisekontrolörid) ja järelevalvega (järelevalve, menetlemise ja korrakaitsega) tegelevate ametnike hulk (kui ühinemises osalenud 185 KOVi peale oli selliseid ametnikke 60, siis täna 51-s KOVis kokku 68), mis ei ole veel päris oodatud mahus kasv, aga aitab kaasa nii juhtimiskvaliteedi tõusule kui avaliku korra tagamisele ühinenud omavalitsustes.

Samas saab analüüsi põhjal järeldada ka seda, et teatud tuumkompetentside väljakujundamiseks ilmselt ei piisa 5000 elaniku piirist, mis reformi läbiviimise kriteeriumiks valiti. See puudutab eelkõige järelevalve alast, vähemal määral ka juriidilist ning finantsjuhtimise kompetentsi. Lisaks KOV põhitegevuse seisukohast olulisi kompetentse hariduse, noorsootöö, kultuuri ja spordi valdkonnas, millest olulisimaks võib pidada puudujääki omavalitsuse hariduskorralduse kompetentsi osas.

Numbritele tuginedes on näha, et teatud kompetentside kujundamise eelduseks ei ole ainult piisav elanike arv, vaid see peab olema piisavalt väärtustatud nii riigi kui KOV tasandil. Kuna alati tuleb valikuid teha, siis praeguseks ei ole veel kõik need KOV tegevusvaldkonnad ilmselt ühtemoodi olulisena teadvustatud.

Joonis 2. KOVide osakaal, kus ei ole kõik tuumkompetentsid kaetud

Kindlasti on kõigi ühinenud omavalitsuste ametiasutuste kujundatud uus struktuur oluline samm lähemale professionaalsemale ja kvaliteetsemale teenuste korraldamisele, millele saavad edasised arengud järgneda.

Tuumkompetentsidega parem kaetus

Ametnikkonna professionaalse kompetentsi tõus oli üks läbiv märksõna haldusreformi eesmärkide seadmisel. Kohaliku omavalitsuse tuumkompetentsideks peetakse juriidilist, finantsjuhtimise, arendustöö, planeerimise ja maakorralduse ning ehitus-, liiklus- ja keskkonnakorraldus ning järelevalve alaseid kompetentse.

Joonis 3. Keskmine tuumkompetentsidega kaetus enne ja peale ühinemist

Läbiviidud analüüsi põhjal on võimalik teha väga üldistatud järeldusi tuumkompetentside osas, võrreldes nende omavalitsuse põhivaldkondade ametikohtade olemasolu enne ja peale ühinemisi. Väga jämedalt üldistades võib öelda, et kui enne reformi enamuses omavalitsustes tuumkompetentsid puudusid, siis nüüd on need enamasti täidetud. Jätkuvalt siiski mitte kõigis ning vähem alla 11 000 elanikuga omavalitsustes.

Silmapaistvamad muudatused on olnud arenduse ja keskkonnakorralduse kompetentside osas, mis puudusid ühinemise eelselt pea pooltes, ent reformijärgselt ainult väga üksikutes omavalitsustes.

KOV suurusgruppide lõikes hinnates on selgelt näha, et suuremate KOVide suurusrühmas (so üle 11 000 elanikuga) on ainult üksikud tuumkompetentsid, mis mõnedes omavalitsustes jätkuvalt ei ole tagatud, samas kui alla 11 000 elanikuga omavalitsustes on neid kompetentse enam.

Samas üllatavaks või mitteootuspärasteks võib pidada asjaolu, et üle 5000 elanikuga KOVide suurusgrupis on kõikides KOVides täidetud ainult üks tuumkompetentsidest – ehituse ja planeerimise valdkonna oma, kõigis teistes valdkondades on kuni veerandil omavalitsustel mõni neist eraldi ametikohaga katmata. Kõige vähem on kaetud juba eelmainitud sisekontrolli või järelevalve kompetents, aga veerandil omavalitsustest ei ole ka näiteks finantsjuhi teenistuskohta.

Siin tasub nende tuumkompetentside katmisel rõhutada KOV koostöö olulisust, mille soodustamine ja toetamine on ka üks Rahandusministeeriumi regionaalvaldkonna strateegilistest eesmärkidest.

Sisend edasiste tegevuste kavandamiseks

Analüüsi eesmärgiks oli tuvastada omavalitsuste struktuuride muutuste esmaseid trende.. Kindlasti tuleks muudatusi vaadata uuesti ja laiemalt (hõlmates ka teised ametiasutused peale linna- ja vallavalitsuste ning võimalusel ka hallatavad asutused) peale järgmisi kohalikke valimisi, kuna mitmed hallatavaid asutusi puudutavad otsused (sh kokkulepped neid mitte muuta) fikseeriti ühinemislepingutes esimeseks valitsemisperioodiks.

Rahandusministeeriumi vastutusvaldkondi silmas pidades on analüüsis muuhulgas vaadeldud KOVides sisekontrolli ning järelevalvega tegelevaid teenistuskohti. Mõlema osas ei ole kindlasti ainult reformi läbiviimine olnud piisavaks, et need kompetentsid enamustes omavalitsustes välja kujundada ning vaja on rakendada täiendavaid poliitikameetmeid. Seejuures tuleb arvestada, kas kriitiline piir teenistuskoha tagamiseks on oluliselt kõrgemal kui miinimumkriteeriumiks seatud 5000 elanikku või omavalitsustes ei peeta valdkonna kompetentside tagamist piisavalt oluliseks. Seega tulevikus on oluline kas toetada kompetentside arendamist koostöös või teadlikkuse tõstmise kaudu motiveerida omavalitsusi selle valdkonna kompetentside tagamisele KOV struktuuris.

Kui vaadata varade ja haldamise kompetentsidega kaetuse suurenemist, võib eeldada, et erinevate riiklike poliitikate või meetmete tulemusi võib selles valdkonnas olla nüüd lihtsam saavutada. Ka võib tuvastada valdkonnad, kus riigi poliitikasuundade elluviimise toetamiseks vajalikke kompetentse kohalikes omavalitsustes ei ole veel piisaval tasemel tagatud (nt hariduskorraldus, personalijuhtimine, sisekontroll ja järelevalve). See on oluline sisendinfo ministeeriumidele vastavate eesmärkide seadmisel ja poliitikate väljatöötamisel.

Järeldused

Kokkuvõttes saab öelda, et toimunud muutuste trendid näitavad haldusreformi positiivset efekti. Ühinemiste tulemusena on ühinemiseelse olukorraga võrreldes olnud võimalik enam ressursse suunata juhtimiselt teenuste korraldamisele ja osutamisele. Oluliselt paremini on tagatud nö tuumkompetentsid.

Kui ühinemise eelselt olid paljud KOV põhitegevuse valdkonnad alakaetud, siis praeguseks on selgelt näha spetsiifilisemate kompetentside väljaarendamise võimekuse teke (nii sotsiaal ja lastekaitse valdkonnas, kui varahalduse või spetsiifilisemate kantseleifunktsioonide osas, nt kommunikatsioon). Suurenenud on ametnike arv, kes saavad keskenduda ühele kindlale ülesandele. Seega ametnikkonna professionaalse taseme saavutamisega on ühinemistega loodud eeldused kvaliteetsematele ja kliendikesksematele teenustele.

Kui suured muudatused veel ees seisavad ja kuidas muudatustega loodud eeldusi parimal viisil ära kasutada, näitab aeg ja tulevased sellekohased analüüsid. Ent loodetavasti on käesolev peegeldus hetkeseisusust heaks vaheinfoks, millest nii kohaliku omavalitsuse juhid ja ametnikud, ministeeriumiametnikud kui valdkonnaeksperdid saavad lähtuda edasiste tegevuste paremal sihistamisel.

Analüüsi tekst on leitav: https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2019/06/ametikohtade-muutus-reform.pdf

Ekspertide komisjon hakkab nõustama kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmist.

Rahandusministeeriumis kogunes 4. juunil riigihalduse ministri Jaak Aabi juhtimisel esimest korda eksperdikomisjon, et analüüsida ja teha ettepanekuid kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) ning teiste omavalitsuse aluskorraldust puudutavate seaduste muutmiseks.

Haldusreformi järel on oluliselt muutunud paljude omavalitsuste olustik, kuid kehtiv kohaliku omavalitsuse korralduse aluseid reguleeriv seadus ei paku kõigile vajalikele ja ajakohastele arengutele sobivaid lahendusvõimalusi. Seetõttu on õige aeg kaasajastada nende korraldust reguleerivat seadusandlust.

„Seaduse muutmisega soovime eelkõige ajakohastada ja uuendada mitmete valdkondade regulatsioone, näiteks omavalitsuste vaheline koostöö, elanike kaasamine ning e-võimaluste kasutamine,“ ütles riigihalduse minister Jaak Aab komisjoni tööd tutvustades.

Tänane KOKS on kehtinud alates 1993. aastast, mida selle aja jooksul on pea sadakond korda muudetud. Uue KOKSi väljatöötamise või selle seaduse värskendamise ootus on olnud õhus juba pikalt. Osaliselt on tegemist vananenud terminoloogiaga ning kus regulatsioon on jäänud lünklikuks. Paljudes kohaliku elu küsimustes on seadusandja kirjutanud protseduurireeglid ette äärmise detailsusega, nii et see kitsendab liigselt linnade ja valdade enesekorraldusõigust.

„Omavalitsustele tuleb anda suurem valiku- ja otsustusvabadus kohaliku elu korraldamiseks,“ rõhutas minister Jaak Aab .

Rahandusministeeriumi spetsialistid on kohtunud viimase poole aasta jooksul paljude kohalike omavalitsuste esindajatega, et koguda kokku KOKSi ja teiste seaduste revisjoniks ning seaduseelnõu väljatöötamise ettevalmistuseks ettepanekuid. „Kaardistasime valdkonna võtmeinimeste abil KOKSi muutmisvajaduste põhivaldkonnad. Nüüd saavad komisjoni eksperdid alustada nende üle vaatamist ning oma ettepanekute lisamist järgmise tööetapi jaoks,“ lisas Aab.

„Eesti Linnade ja Valdade Liit tegi koalitsiooniläbirääkimisi pidavatele erakondadele ettepaneku lisada koalitsioonilepingusse ja Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi uue kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse väljatöötamise ettepanek,“ ütles Eesti Linnade ja Valdade Liidu tegevdirektori kohusetäitja Jan Trei. „Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus vajab kaasajastamist, kuna on oma olemuselt iganenud ning tekkinud on vajadus tervikliku ja kaasaegse uue regulatsiooni järele,“ selgitas Jan Trei.

„Üleriikliku omavalitsusliidu kaudu saame edasi anda kohalike omavalitsuste vaatest ettepanekud ja nägemuse uuest kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest, millest võiks kujuneda kaasaegne tööriist kohalike omavalitsuste juhtimiseks,“ ütles Jan Trei.

Riigihalduse ministrile nõu andvasse laiapõhjalisse eksperdikomisjoni kuuluvad:

  • Eesti Linnade ja Valdade Liidu asedirektor Jan Trei;
  • Narva-Jõesuu Linnavolikogu esimees Veikko Luhalaid;
  • Saue vallavanem Andres Laisk;
  • Türi vallavanem Pipi-Liis Siemann;
  • Tallinna linnasekretär Toomas Sepp;
  • Tartu linnasekretär Jüri Mölder;
  • Rakvere linnavolikogu esimees Mihkel Juhkami;
  • Lääne-Nigula vallavanem Mikk Lõhmus;
  • Järva vallavanem Rait Pihelgas;
  • Saaremaa vallasekretär Liis Juulik;
  • Järva vallasekretär Karin Tenisson-Alev;
  • Tallinna Ülikooli avaliku poliitika professor Georg Sootla;
  • Tallinna Tehnikaülikooli emeriitprofessor Sulev Mäeltsemees;
  • Riigikontrolli nõunik Airi Mikli;
  • kohaliku omavalitsuse õiguse ekspert Vallo Olle;
  • riigi valimisteenistuse juht Priit Vinkel.
  • Rahandusministeeriumist
  • regionaalvaldkonna asekantsler Kaia Sarnet;
  • kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna juhataja Sulev Liivik;
  • regionaalhalduspoliitika osakonna juhataja Mart Uusjärv ja sama osakonna nõunik Ave Viks.

Vastavalt valitsuse tegevuskavale peab kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus valmima aastal 2020. Seaduse eelnõu on kavas viia Riigikogusse aastal 2022.

Haldusreformi õnnestumised ja õppetunnid

Sulev Liivik, kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna juhataja
Sulev Valner, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik
Ave Viks, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik

Eitamata ka juhuse või õnne võimalikku rolli protsessis, on mitmeid aspekte või võtmetegureid, mida nii ametnike kui erinevate ekspertide hinnangul saab pidada seekordse haldusreformi läbiviimise edukusel määravaks. Artiklis võtamegi lühidalt kokku, mis haldusreformi ettevalmistamises ja läbiviimisel läks hästi[1] ning mis on mõned õppetunnid tulevikuks.

Peagi täitub kaks aastat sellest, kui valitsus kinnitas viimased haldusreformi käigus toimunud ühinemised. Uued 51 linna- ja vallavalitsust on kokku saanud tänaseks tegutseda veidi üle 15 kuu. Eurobaromeetri usaldusväärsuse küsitluse põhjal[2] on Eestis politsei järel just kohalikud omavalitsused (KOV) üks enim usaldatud institutsioone. Seejuures on kolme viimase aastaga omavalitsuste usalduse näitaja tõusnud kümme protsenti (2016 – 53%, 2017 – 57%, 2018 – 63%). Sidumata seda tõusu otseselt toimunud haldusreformiga, on vähemasti  tegu ühe lootustandva märgiga, et reformi järgne kohalike omavalitsuste süsteem tõepoolest töötab.

Joonis: Eurobaromeetri aruanne https://ec.europa.eu/estonia/file/eurobarometer-2018pdf_et lk 5

Haldusreformi läbiviimise otsustamist ning selle elluviimist aastatel 2015-2017 võib pidada soodsate asjaolude kokkulangemiseks ehk nö võimaluste aknaks Eesti poliitikas, mis õnnestus seekord ära kasutada. Varasemast on ju teada mitmeid ebaõnnestunud reformialgatusi läbi paarikümne aasta. Esimesed kokkuvõtted haldusreformi läbiviimise protsessist said kaante vahele eelmisel suvel, kui ilmus analüütiliste artiklite kogumik „Haldusreform 2017“, mis selle aasta alguses ilmus ka inglise keeles „Administrative reform 2017 in Estonia“.

Miks haldusreform õnnestus?

Poliitiline tahe
2015. aasta valimiste järel valitsuse moodustamisel lepiti haldusreformi läbiviimine kokku koalitsioonileppes, jättes lahtiseks täpsed läbiviimise kriteeriumid. Erakonnad ei kirjutanud koalitsioonilepingus ette jäiku põhimõtteid, mis võinuks hilisemas faasis kujuneda takistusteks. See andis võimaluse ekspertidel kujundada sobilikud reeglid. Koalitsioonileppega määrati haldusreformi eest vastutavaks peaminister, kes võttis rolli erakondade vahel ühisosa leidmiseks ning moodustati riigihalduse ministri ametikoht. Reformi läbiviimise tahe jäi kindlaks vaatamata ka mitmete kohalike omavalitsuste (KOV) vastuseisule ning valitsuskoalitsiooni vahetumisele 2016. a sügisel.

Poliitikud hoidusid uue Eesti kaardi joonistamisest
Poliitikud olid suhteliselt üksmeelel reformi läbiviimise suhtes vabatahtlikkuse printsiibil, nii palju kui võimalik ning arvestasid ekspertide nõuannetega ja ei hakanud joonistama uut Eesti kaarti ühendatud KOVidega. Samuti ei seadnud erakonnad numbrilist eesmärki, mitu omavalitsust peaks pärast reformi järgi jääma. Võeti suund, et vabatahtliku ühinemise faasis otsustavad omavalitsused ise neile sobivad ühinemispartnerid. Valitsuse või riigikogu poolt ühinemispartnerite ette määramine oleks protsessi vabatahtlikkuse muutnud näiliseks ja tekitanud tõenäoliselt KOVides suure vastuseisu reformile.

Reformi läbiviimine kahe-etapilisena
Reformi läbiviimisele aitas kaasa, et ette oli nähtud selgelt vabatahtlik osa, kus omavalitsused said oma parima äranägemise kohaselt ise valida sobivad partnerid, kellega ühineda ning valitsuse algatatud osa, kus valitsus teeb vajalikud otsused ning ei jää tuginema ainult kohalikule initsiatiivile.

Ühinemistoetused
Ühinemistoetuse eesmärk oli motiveerida omavalitsusi ise ühinemise otsustama. Võimalus saada ühinemise eest toetust investeeringuteks oli kindlasti oluline vabatahtlike ühinemise „präänik“. Teine motivaator ehk „piits“ oli seaduses fikseeritud põhimõte, et valitsuse poolt ühendamise korral ühinemistoetust ei maksta. Investeeringute toetusest ilmajäämise võimalus võis mõjutada paljusid KOVe ühinemise otsused ise ära tegema.

Ametist lahkuvate juhtide sotsiaalsed garantiid
Ühinemise tulemusena ametikoha kaotanud omavalitsusjuhtidele (volikogu esimees, vallavanem/linnapea) nähti ette hüvitisena kuni aasta palga maksmine, valitsuse poolsel ühendamisel poole vähem. See andis juhtidele teatava kindlustunde isikliku tuleviku suhtes.

Ühinemiskonsultandid riigi toetusega
Enamik omavalitsusi kasutasid riigi rahastatud ühinemiskonsultantide abi. Nende roll oli nõustada ühinevaid omavalitsusi protsessi läbiviimisel, koostada vajalikke analüüse ning aidata ühinemislepingu koostamisel. Konsultantide panus oli paljudes ühinemispiirkondades otsustava tähtsusega, sest kompetentse nö kõrvalseisja pilk aitas üles leida ühinemisi takistavad probleemid ning pakkuda osapooltele välja lahendusi erimeelsuste ületamiseks.

Soodne avalik arvamus
Turu-uuringute AS haldusreformi suhtumise teemal läbi kuus küsitlust alates 2013. aasta maist kuni 2016. aasta oktoobrini. Haldusreformi toetavalt või pigem toetavalt suhtujaid oli kõigis läbiviidud küsitlustes üldkokkuvõttes vastastest enam. Kordagi ei olnud vastajate seas ülekaalus haldusreformi mittetoetajad. Suurem osa omavalitsusi oli ise jõudnud arusaamisele, et ühinemised on vajalikud. Vaieldi pigem selle üle, kuidas reformi on kõige mõistlikum teha.

Haldusreformi ekspertkomisjoni roll
Reformi läbiviimiseks moodustati laiapõhjaline erineva tausta ja seisukohtadega ekspertidest ekspertkomisjon, kuhu kuulusid KOV liitude esindajad, valdkonna tunnustatud eksperdid ja ametnikud. Komisjoni juhtis riigihalduse minister. Komisjon arutas erinevate ekspertide arvamusi ning pakkus välja haldusreformi aluskriteeriumi, suurendades sellega reformi legitiimsust ühiskonnas, kuna 5000 elaniku kriteeriumi esitasid valdkonna parimad asjatundjad.

Üks lihtne haldusreformi kriteerium
Ekspertkomisjoni pakutud kriteerium 5000 elanikku tagas ühemõttelise selguse, mida riik omavalitsustelt ootab. Keerulised ja subjektiivselt hinnatavad kriteeriumid oleksid tekitanud KOVides ebaselgust ning kriteeriumite hindamise keerukus oleks võinud tekitada pingeid ja kõhklusi ühendamine põhjendatuses ja õiguspärasuses. Ka kohtutel oleks olnud oluliselt keerulisem ühendamise põhjendatust subjektiivsete kriteeriumite alusel hinnata.

Erandite võimaldamine
Välja pakutud erandite võimalus aitas ära hoida vaidlusi spetsiifiliste sihtrühmadega, näiteks väikesaarte kogukondadega ja mõnede hõreasustuse piirkondade KOVidega, kus 5000 elaniku piiri kättesaamine võis olla ebaloogiline ja vastuseisu tekitav. Erandit ei antud automaatselt ja samas valitsuse õigus teha kaalutlusotsus andis põhjendatud juhtudel piisava paindlikkuse, et territoriaalset ebaloogilisi KOVe mitte moodustada.

Riigikohtu otsus haldusreformi põhiseaduspärasuse kohta 
Kui Riigikohus kuulutas 2016. aasta 20. detsembril haldusreformi seaduse põhiseadusega kooskõlas olevaks, oli selge, et reformi tagasi ei pöörata.

KOVidele ühinemisjärgselt riigieelarve toetuste vähenemise kompenseerimine
Ühinemise järgselt võis tekkida olukordi, kus uus omavalitsus saaks samadel tingimustel valemite järgi vähem riigieelarve toetust kui KOVid oleksid eraldi jäänuna saanud toetussummasid kokku liites. Vahe arvutati üks kord välja ja riik lubas 8 aastat järjest seda kompenseerida.

Piirkondlikud komisjonid
Moodustati kolm piirkondlikku komisjoni (Põhja-Eesti, Lääne-Eesti ja Lõuna-Eesti), mis vabatahtliku ühinemise etapis andsid aktiivselt soovitusi ja nõu ühinevatele omavalitsustele ning selgitasid seaduses ette nähtud protseduure. Piirkondlike komisjonide roll oli välja pakkuda ühendamise lahendused, mis ei olnud valitsuse jaoks siduvad, kuid andsid valitsusele ühendamise otsuste tegemiseks põhjalikult läbitöötatud eksperthinnangud.

Ühinemislepingud
Seadus nõudis, et kõik ühinevad omavalitsused peavad sõlmima ühinemislepingud, milles lepitakse kokku ühinejate jaoks olulised küsimused ja tuleviku investeeringud. Seadusega anti ühinemislepingule keskne roll, seal kokku lepitu oli aluseks uuele arengukavale ja eelarvestrateegiale ning ühinemislepingut saab muuta ainult 2/3 volikogu enamuse toel. Sellega anti partneritele kindlustunne, et ühinemisjärgselt endiste KOVide elanike heaolu ei vähene (säilivad kokkulepitud koolid jt asutused ja tulevikus tehakse piirkonda investeeringuid, mille rahastamiseks on võimalik kasutada ühinemistoetust).

Osavaldade mudel ühinenud KOVide piirkondade huvide kaitseks 
Iga ühinev omavalitsus sai võimaluse ühinemislepingus taotleda piirkonnale osavalla staatust. Osavalla juures on kohustuslikuna osavallakogu, mis saab langetada piirkonna jaoks vajalikke otsuseid ja teha volikogule ning KOV juhtidele ettepanekuid küsimuste lahendamiseks. See tagab, et inimesed ei tunneks võimu ja kohalike asjade üle otsustamise liigset kaugenemist.

Ühinemised ja muudatused ülesannetes ning rahastamises hoiti eraldi etappidena
Reformi ettevalmistamise käigus oli sageli ootus, et kõigepealt tuleb määratleda omavalitsuste ülesanded ja finantseerimise põhimõtted ning alles pärast seda saab rääkida omavalitsuste võimalikust optimaalsest suurusest. Reformi elluviijad valisid teadlikult etapiviisilise lähenemise, st esmalt keskenduti ühinemiste protsessile ja ajakavale ning seejärel võimalikele ülesannete või rahastamise muudatustele, mis on eraldi suuri vaidlusi tekitavad protsessid (fikseeriti haldusreformi seaduses nn jätkutegevustena).

Haldusreformi õppetunnid ehk mida panna tulevikuks kõrva taha?

Valitsus jättis osad alla 5000 elanikuga KOVid ühendamata
Valitsus jättis lõpuni viimata mõned ühendamise kaasused, mis olnuks otstarbekas lõpuni viia. Reformi järgselt jäi 15 alla 5000 elanikuga KOVi, kellest osadel ei olnud selline otsus kooskõlas ekspertide soovitustega.

Väikesaarte erandeid anti liiga lihtsalt
Erandi taotlemiseks pidi KOV esitama põhjendused, kuidas ta kavatseb tagada eraldi jäädes kvaliteetsete avalike teenuste osutamise suutlikkuse. Põhjendused olid pigem loomingulist laadi. Erandi saanud saarvaldade võimekus on ilmselgelt küsitav ja tulevikus on vaja välja töötada sobilikud lahendused nende võimekuse parandamiseks.

Ühinemise tulemusel tekkisid kohati ebarahuldavad lahendused
Mõnel juhul jäi eelkõige elanike arvu kriteeriumi täitmisele keskendunud KOV ühinemata loomuliku keskusega või siis oma tagamaaga, mis võib tekitada toimimisraskusi ja keerukust ühise identiteedi kujundamisel, eriti juhtudel, kui tegu on rõngasvalla või ühinemise järel territoriaalselt väljavenitatud kujuga uute valdadega.

Valitsus võttis hoiaku, et vabatahtliku ühinemise etapis KOVide otsustesse ei sekkuta välja arvatud üksikud juhtumid, kus valitsus ei nõustunud soovitud nimega, tuginedes otsuses kohanimenõukogu teistsugusele soovitusele. Osal juhtudel tahtsid asustusüksused minna teise KOVi koosseisu ja 26 küla ülemineku puhul ühest omavalitsusest teise see ka toimus, aga mitmed volikogud ei olnud nõus inimeste soovidele vastu tulema ja territooriumiosa teise KOVi andma. Valitsus kinnitas vabatahtlikud ühinemised ette antud piirides. Langetamata jäänud otsused või volikogude poolt tagasi lükatud külade taotlused tekitavad mõnes kohas jätkuvaid pingeid.

Kohati ebakvaliteetsed ühinemislepingud
Ühinemislepingute tegemisel lähtuti sageli põhimõttest, et ühinemise järgselt säiliks status-quo ning lepingutesse kirjutati rahalise katteta investeeringuobjekte. Uues KOVis ühinemislepinguid ellu viies hakkas selguma, et osade teenuste iga hinna eest säilitamise ja taristu investeeringute kokkulepped olid ebamõistlikud. Samas ühinemislepingu muutmine on keerukas volikogu 2/3 koosseisu enamuse toetuse kokkusaamise tõttu. See tähendab, et osad kokkulepitud ja küsitava väärtusega investeeringud üritatakse lükata kusagile kaugesse tulevikku. Selline tegevus põhjustab kohapeal pingeid.

Kohati segadust tekitav linna nime kasutamine suurema ühinenud omavalitsuse nimena
Selliseid kahetähenduslikke kohti, kus linna nime kannab nüüd oluliselt suurema ja mitmekesisema maa-alaga omavalitsus, tekkis kokku viis: Haapsalu, Narva-Jõesuu, Paide, Pärnu ja Tartu linn. Kui Tartu puhul võib ühinejate proportsiooni arvestades pidada tekkinud lahendust loomulikuks (Eesti suuruselt teise linnaga liitunud Tähtvere vald moodustas siiski vaid ca 1/50 linna elanikest), siis ülejäänute puhul on küsitavam, kas sellise suurt territooriumi hõlmava omavalitsuse nimena tervikuna ei sobiks paremini vald, mille keskuseks on vastav vallasisene linn. Kuid tuleb arvestada, et linna nime võtmine oli nende ühinejate endi kokkulepitud kindel soov, mille valitsus kinnitas.

Kokkuvõtvalt – haldusreformi õnnestumisele aitas kaasa, et kattusid ühiskonna arusaam haldusreformi vajadusest ehk soodne avalik arvamus, ekspertide ja sihtrühmade ootused riigikogu valimiste eelselt ning samaaegselt poliitikute valmisolek selle läbiviimises kokku leppida. Vähemtähtis ei olnud erinevate parteide poliitikute, ekspertide, ametnike ja omavalitsusjuhtide järjekindlus ja panustamine protsessi õnnestumisse. Paratamatult on aspekte, mis õnnestusid vähem ning mitmeid tegevusi, millega tuleks veel jätkata. Neile küsimustele tuleb lahendused leida juba edasiste tegevuste käigus kohaliku omavalitsuse ja regionaalpoliitika arengute kavandamise käigus. Rahandusministeeriumil on plaanis jätkata haldusreformi erinevate mõjude analüüsiga.

Detailsemat ülevaadet haldusreformi elluviimisest eri aspektides loe https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov/haldusreform

[1] Pikemalt on eduteguritest kirjutatud rahandusministeeriumi kodulehel https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov/haldusreform.

[2] Eurobaromeetri aruanne https://ec.europa.eu/estonia/file/eurobarometer-2018pdf_et lk 5

Omavalitsuse kasvav roll on trend arenenud riikides. Kuhu läheb Eesti?

Haldusreformi järgselt on Eesti jaoks oluline vaadata üle, mis on kohalike omavalitsuste ja riigi roll ning vastutus piirkonna eluolu edendamisel. Tallinnas 6. veebruaril toimunud rahvusvahelisel konverentsil „Tugev omavalitsus=tugev riik?“ räägiti maailma ja Põhjamaade trendidest kohalike omavalitsuste tegevuse korraldamisel. Mis suunas peaks Eesti minema? Sellest kirjutab pikemalt rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik Sulev Valner.  

Enamik parteisid ütles oma valimisprogrammides ühel või teisel moel, et kohalikud omavalitsused peavad olema tugevad ja nende otsustusõigust tuleb suurendada. Heidaks pilgu, kuidas teised riigid oma kohalike omavalitsuste tegevust korraldavad.

Viimastel aastakümnetel on riikides detsentraliseerimise trend keskvõimult allapoole

Konverentsil esinenud OECD poliitikaanalüütik Maria Varinia Michalun tõi oma ettekandes esile uuringuid, mille järgi on kogu maailmas viimasel paaril aastakümnel riikide sisese võimu detsentraliseerimise trend keskvõimult allapoole, seda nii Euroopas kui Aasia ja Ladina-Ameerika riikides.
Miks riigid kohalikele omavalitsustele suuremat rolli annavad? Michalun toob võimalike põhjustena välja, et omavalitsused omavad sageli paremat teadmist kohalikest vajadustest ja tingimustest, mis võimaldab pakkuda täpsemalt just vajalikke teenuseid. Samuti on empiiriliselt leitud positiivset seost detsentraliseerimise ja mitmete positiivsete efektide vahel: piirkondade arenguerinevuste vähenemine, vähem korruptsiooni, inimeste parem kaasatus, poliitiline stabiilsus. Veel rõhutas ta, et omavalitsuste tasemel on võimalus kohapeal julgemalt eksperimenteerida mõne uue poliitikaga, mida kogu riigis ei söandata kohe rakendada.

Samas tõi Michalun välja ka kohalikule tasandile ülesannete detsentraliseerimisega seotud väljakutseid: kohustuste ja vastutuse võimalik ebaselgus, administratiivse, tehnilise ja strateegilise võimekuse võimalik puudujääk omavalitsustes, mastaabiefekti kaotus, koordinatsiooni ebapiisavus jne. „Mitte kõik omavalitsused pole võimelised tegema täpselt samu asju,“ rõhutas Michalun.

Põhjala edukas mudel: kombinatsioon tugevatest detsentraliseeritud omavalitsustest ja tugevast riigist

Ilmselt ei ole juhus, et Põhjamaad on ühed kõige detsentraliseeritumad ja samas erinevate võrdluste põhjal ühed edukamad riigid, ütles oma ettekandes Tampere Ülikooli professor Arto Haveri. Tema sõnul võib rääkida Põhjala edukate omavalitsuste narratiivist, kuna Taani, Soome, Norra ja Rootsi juhivad paljusid seda valdkonda puudutavaid riikide edetabeleid. Haveri rõhutab, et Põhjala mudeli aluseks on kombinatsioon tugevatest poliitiliselt detsentraliseeritud omavalitsustest ja samal ajal ka tugevast keskvalitsuse poolsest suunamisest, aga ilma detailse riigi poolt ettekirjutatava regulatsioonita. Haveri ütleb, et selline omavalitsuste süsteem on pikkade ajalooliste juurtega. „Kohalik omavalitsus ja keskvalitsus koos ja heas koostöös annavad parima tulemuse, mitte ainult tugev kohalik omavalitsus ilma tugeva riigita,“ ütles Tampere ülikooli professor, lisades, et ka detsentraliseerimisega liiale minek võib viia ebasoovitavate tulemusteni, kus ressursid ja võimekus pole kooskõlas oodatavate teenustega.

Søren H. Thomsen Taani majandus- ja siseministeeriumist rõhutas Taani omavalitsuste mudelist rääkides, et detsentraliseerimise puhul tuleb teadlikult aktsepteerida teenuste kohalikke erinevusi. See on tema sõnul kokkuvõttes ikkagi parem kui põhimõte, kus “üks suurus peab sobima kõigile”. Mis tähendab ka, et kohalikud juhid peavad võtma rohkem vastutust, ei saa igal sammul süüdistada keskvalitsust, kui inimestele kohapeal miski ei meeldi.

Thomseni arvates on detsentraliseerimine eelkõige poliitiline küsimus, mitte teaduslik ja sõltub väga palju iga riigi ajaloolisest ja kultuurilisest taustast. Taanis on omavalitsustele suure rolli andmise osas tugev poliitiline konsensus, ütles ta. Mis puutub riigi poolset kontrolli, siis tuleb leida tema sõnul tasakaal ja osata eristada, mida on tõesti keskvalitsusel vaja teada ja mida on lihtsalt tore teada.

Norra omavalitsusliidu juht Gunn Marit Helgeseni sõnul on Norras usaldus omavalitsuste suhtes väga kõrge, aga samas võib öelda, et riiklike ettekirjutuse detailsus on mõnes valdkonnas olnud kasvav ja teises kahanev. Näiteks tervishoiu- ja osas haridusküsimustes on tulnud üksikasjalikke seadusega seatud nõudeid viimasel ajal juurde. Samas on kasvanud konsultatsioonide ja dialoogi roll keskvalitsuse ja omavalitsuste vahel, väitis ta.

Hollandi ja Šveitsi näited: maksimaalne detsentraliseerimine ja referendumid

Tsentraalseks kõik, mis peab seda olema, detsentraliseerida kõik, mis võimalik – nii võib sõnastada Hollandis toimiva põhimõtte, ütles oma ettekandes Hollandi omavalitsusliidu e-valitsemise töörühma juht Henri Rauch. Keskvalitsus tegeleb Hollandis poliitikate kujundamisega, aga ei suhtle otse üksiku inimesega, selleks on omavalitsused. Samas on oluline läbipaistvus, Hollandis on hästi toimiv monitooringu süsteem, kus jälgitakse 15 teemavaldkonna osas riigi seatud eesmärkide täitumist omavalitsustes. Iga huviline saab ise internetis vaadata enda omavalitsuse taset eri valdkondades võrreldes teistega. Läbipaistvus kombineeritult kohaliku demokraatiaga on parim, ütleb Henri Rauch.

Nii nagu väiksel äriorganisatsioonil võib olla suure ees paindlikkuse eelis, nii on ka väike omavalitsus inimesele palju lähemal ja seega tema vajadustele ning soovidele vastuvõtlikum, märkis oma ettekandes LHV nõukogu esimees Rain Lõhmus. Ta tõi näiteid oma koduomavalitsusest Šveitsis, kes saab hästi hakkama, kuna Lõhmuse hinnangul on tähtis kohaliku elu päriselt tundmine, mitte statistika ja aruanded. Teise teemana tõi Lõhmus välja, et kui Šveitsis pannakse valdav enamus kodanikke puudutavaid otsuseid kohalikule referendumile ja see meetod ei töötab hästi, siis ka Eestis võiks tema arvates eksperimenteerimist otsedemokraatiaga just omavalitsustes olla rohkem.

Paar mõtet Eesti omavalitsustest

Saue vallavanem Andres Laisk tõi oma ettekandes välja, et kui ülesanded on Eesti omavalitsustel Põhjamaadega sarnased, siis omavalitsuse kehtestatavate maksude osakaal on meil vaid ühe protsendi piires ja ka muus osas palju näiteid, kus riik sooviks otsustada omavalitsuste eest. Laisk on seisukohal, et kohapealse tähtsusega asjad peavad jääma omavalitsuse otsustada – näiteks maamaks, lasteaia kohatasud, tasuta koolitoit või kooli lahtiolekuaeg. Otsustusõiguse äravõtmist ei ole võimalik vaid raha andmisega kompenseerida, arvas ta.

Peaminister Jüri Ratas ütles oma tervituses konverentsi alguses, et omavalitsuste suurem usaldamine on igati loomulik suund ja tema arvates ei peaks konverentsi pealkirjas “Tugev omavalitsus=tugev riik?” üldse mingit küsimarki olema.

Kõik konverentsil esinenud väliseksperdid olid paneeldiskussioonis üht meelt, et nagu näitab eri riikide kogemus, omavalitsuste usaldamine tasub ära, ehkki seejuures tuleb riigil teadlikult jälgida ja maandada otsuste detsentraliseerimisega kaasnevaid riske. Erinevates kohalikku autonoomiat mõõtvates indeksites eesotsas olijad on reeglina igas mõttes edukad riigid, olgu jutt Šveitsist või Põhjamaadest.

Rohkem usaldust toetab tugevat omavalitsust

2017. aasta Eesti haldusreformi kontseptsiooni üheks eesmärgiks oli tekkivatele tugevamatele omavalitsustele suurema otsustusõiguse andmine ja mõnevõrra on see toimunud, eelkõige seniste maavalitsuste ülesannetes ning tulubaasi suurendamisel. On näha eri ministeeriumide varasemast suuremat valmisolekut neid teemasid arutada, kuid on ikkagi ka palju kahtlusi KOVide suutlikkuses (ehk ministeeriumite vähest usaldust omavalitsuste vastu) ning teiselt poolt omavalitsuste ja nende liitude skepsist uute funktsioonide riigilt üle võtmisel (ehk vähest usaldust keskvalitsuse pakkumiste vastu). Usaldus on siin kindlasti üks võtmesõna.
Kas tõepoolest usaldada kohalikke omavalitsusi rohkem? Kas aktsepteerida teatud ulatuses teenuste võimalikke kohalikke erinevusi vastavalt kohalike volikogude valikutele või peab olema keskselt “üks suurus kõigile”? Siin ei ole tingimata ühtainsat ja teaduslikult tõestatud vastust, aga Põhjamaade mudeli vaieldamatu edulugu – Soome, Rootsi, Taani ja Norra näidetel – näib viitavat kogu riigi edu seosele tugevate ja oma otsustes autonoomsete omavalitsuste ehk suhteliselt detsentraliseeritud riigivalitsemisega.

Konverentsi “Tugev omavalitsus=tugev riik?” põhjaliku ülevaate sh videosalvestused kohta leiab www.kovkonverents.ee. Konverentsi rahastati Euroopa Sotsiaalfondist.

Haldusreformi järgsete osavaldade analüüs

 

Üks olulisi haldusreformi käigus peetud ühinemisläbirääkimiste teemasid oli väiksemate piirkondade huvide esindatus ja kaitse. Hirm ääremaastumise ja kohapealse otsustusõiguse kadumise ees oli üks haldusreformi-aegseid sagedasemaid muresid.

Omavalitsuste ühinemiste nõustajad Mikk Lõhmus, Georg Sootla, Rivo Noorkõiv ja Kersten Kattai on teinud nüüd esmase analüütilise kokkuvõtte haldusreformi käigus ühinenud linnades ja valdades loodud osavaldadest, kogukonnakogudest ja piirkondlikest teenuskeskustest nende tegevuse algperioodil. Eesmärgiks oli hinnata, millised võimalikud mudelid on eri kohtades kasutusele võetud, kuidas neid võimalusi kasutatakse ja mil määral lahendused haakuvad varem ühinemislepingutes kirja panduga.

Eestis on 79 linna ja valda, osavallad-linnaosad on moodustatud ainult ca 1/10 kohaliku omavalitsuse üksustest. Praktika näitab seega, et ühinemisjärgse aasta jooksul on osavaldade ja ka kogukonnakogude moodustamine ja arendamine olnud suhteliselt vähe levinud ja arvatust keerukam.

Osavaldade põhimääruste ja teiste õigusaktide analüüs näitas, et moodustatud osavallakogude pädevused piirnevad peaasjalikult õigusega avaldada kohalikes küsimustes initsiatiivi ning õigusega olla ära kuulatud. Valdava osa osavallakogude päevakorrast moodustavad volikogu eelnõude kohta antavad arvamused ja seisukohad. Üksikutes küsimustes on osavallakogul ka lõpliku otsustamise õigus, näiteks õigus anda piirkondlikke tunnustusi või sätestada osavalla sümboolika.

Kui osavallakogu on igas moodustatud osavallas kohustuslik organ ja erinevad üksnes selle moodustamise ja pädevuste alternatiivid, siis osavallavanemad ja osavallavalitsused on jäänud pigem erandiks. Hiiumaa, Lääne-Nigula ja Märjamaa vald on sisse viinud osavallavanema institutsiooni ning moodustanud osavallavalitsused vallavalitsuse piirkondliku struktuuriüksusena. Pärnu linnas, Saaremaal ja Rapla vallas ei ole osavallavanema ametikohti ja osavallavalitsusi, kuid sisuliselt sarnast üksust nimetatakse osavallakeskuseks või teenuskeskuseks.

Ühinemisjärgsete valdade ja linnade praktilise kogemuse analüüs näitas, et piirkondlikud teeninduskeskused on moodustatud enamikes ühinenud kohalikes omavalitsustes. Ühinemislepingute ülevaatus näitab, et lepingutes kokkulepitut on teeninduskeskuste moodustamisel üldreeglina järgitud.

Osavallakogude ja kogukonnakogude (ning teeninduskeskuste) seiret tuleb kindlasti jätkata, kuna esimese aastaga ei saa teha põhjapanevaid järeldusi. Kogu analüüsi, mis on ka lisatud manuses, saab lugeda Rahandusministeeriumi kodulehel: https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov ja  https://haldusreform.fin.ee/juhendid/

Analüüsi valmimist rahastati Euroopa Sotsiaalfondist.

Mäggi: Omavalitsustel tuleb ühinemislepinguid täita

Riigihalduse minister Janek Mäggi saatis kohalikele omavalitsustele kirja, milles juhib tähelepanu ühinemislepingute täitmisele. Ministri sõnul on rahandusministeeriumi poole pöördutud murega, et mitmed omavalitsused ei pea kinni haldusreformi käigus tehtud kokkuleppest.

„Ühinemisjärgne aeg on olnud omavalitsustele pingeline. Hoolimata sellest on asutustes suudetud tagada sujuv töö ning see väärib tunnustust. Samas on kosta ka muresid, et mitmes omavalitsuses ei peeta kinni ühinemislepingust,“ ütles riigihalduse minister Janek Mäggi. „Tuletan meelde, et varasemalt kokkulepitut ei tohi jätta tähelepanuta. Kohalikud elanikud on ühinemislepingutele andnud oma heakskiidu ning seetõttu neil on õigustatud ootus, et leppeid täidetakse.“

Riigihalduse minister täpsustas, et selliseid probleeme pole palju, kuid edasiste vältimiseks saatis ta kirja kõikidele haldusreformi käigus moodustunud omavalitsustele. „Kui ühinemislepingus on kirjas, et asutuste võrgustikku ja kavandatud investeeringuid lepingu kehtivuse ajal ei muudeta, siis nendest ei saa niisama lihtsalt loobuda. Kui muudatused on vajalikud, siis tuleb need kohalike inimestega kokku leppida,“ lisas ta.

Ühinenud omavalitsuste volikogude kinnitatud ühinemisleping määrab siduvalt kindlaks ühinemise põhimõtted, garantiid ja poliitilised lubadused, mis olid konkreetse ühinemise eeltingimuseks. Muud kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema ühinemislepinguga kooskõlas. Ühinemislepingud kehtivad vähemalt neli aastat ehk järgmiste kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamiseni.

Kohalikele omavalitsustele saadetud kirjas tuuakse välja ka võimalused, kuidas ühinemislepingut muuta. Seda saab teha ainult juhul, kui omavalitsusel pole võimekust ühinemislepingu tingimusi täita või kui prioriteetsed arenguvajadused tingivad mõnest investeeringust loobumist. Näiteks on muutunud omavalitsuse sotsiaalmajanduslik olukord või tegelik finantsvõimekus on madalam, kui esialgu arvati. Sellistel puhkudel tuleb avalikkust selgelt olukorrast informeerida ning algatada ühinemislepingu muutmine.

Link riigihalduse ministri kirjale

Rahandusministeeriumi pressiteade

14.11.2018