Sulev Liivik, kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna juhataja
Sulev Valner, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik
Ave Viks, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik
Eitamata ka juhuse või õnne võimalikku rolli protsessis, on mitmeid aspekte või võtmetegureid, mida nii ametnike kui erinevate ekspertide hinnangul saab pidada seekordse haldusreformi läbiviimise edukusel määravaks. Artiklis võtamegi lühidalt kokku, mis haldusreformi ettevalmistamises ja läbiviimisel läks hästi[1] ning mis on mõned õppetunnid tulevikuks.
Peagi täitub kaks aastat sellest, kui valitsus kinnitas viimased haldusreformi käigus toimunud ühinemised. Uued 51 linna- ja vallavalitsust on kokku saanud tänaseks tegutseda veidi üle 15 kuu. Eurobaromeetri usaldusväärsuse küsitluse põhjal[2] on Eestis politsei järel just kohalikud omavalitsused (KOV) üks enim usaldatud institutsioone. Seejuures on kolme viimase aastaga omavalitsuste usalduse näitaja tõusnud kümme protsenti (2016 – 53%, 2017 – 57%, 2018 – 63%). Sidumata seda tõusu otseselt toimunud haldusreformiga, on vähemasti tegu ühe lootustandva märgiga, et reformi järgne kohalike omavalitsuste süsteem tõepoolest töötab.
Joonis: Eurobaromeetri aruanne https://ec.europa.eu/estonia/file/eurobarometer-2018pdf_et lk 5
Haldusreformi läbiviimise otsustamist ning selle elluviimist aastatel 2015-2017 võib pidada soodsate asjaolude kokkulangemiseks ehk nö võimaluste aknaks Eesti poliitikas, mis õnnestus seekord ära kasutada. Varasemast on ju teada mitmeid ebaõnnestunud reformialgatusi läbi paarikümne aasta. Esimesed kokkuvõtted haldusreformi läbiviimise protsessist said kaante vahele eelmisel suvel, kui ilmus analüütiliste artiklite kogumik „Haldusreform 2017“, mis selle aasta alguses ilmus ka inglise keeles „Administrative reform 2017 in Estonia“.
Miks haldusreform õnnestus?
Poliitiline tahe
2015. aasta valimiste järel valitsuse moodustamisel lepiti haldusreformi läbiviimine kokku koalitsioonileppes, jättes lahtiseks täpsed läbiviimise kriteeriumid. Erakonnad ei kirjutanud koalitsioonilepingus ette jäiku põhimõtteid, mis võinuks hilisemas faasis kujuneda takistusteks. See andis võimaluse ekspertidel kujundada sobilikud reeglid. Koalitsioonileppega määrati haldusreformi eest vastutavaks peaminister, kes võttis rolli erakondade vahel ühisosa leidmiseks ning moodustati riigihalduse ministri ametikoht. Reformi läbiviimise tahe jäi kindlaks vaatamata ka mitmete kohalike omavalitsuste (KOV) vastuseisule ning valitsuskoalitsiooni vahetumisele 2016. a sügisel.
Poliitikud hoidusid uue Eesti kaardi joonistamisest
Poliitikud olid suhteliselt üksmeelel reformi läbiviimise suhtes vabatahtlikkuse printsiibil, nii palju kui võimalik ning arvestasid ekspertide nõuannetega ja ei hakanud joonistama uut Eesti kaarti ühendatud KOVidega. Samuti ei seadnud erakonnad numbrilist eesmärki, mitu omavalitsust peaks pärast reformi järgi jääma. Võeti suund, et vabatahtliku ühinemise faasis otsustavad omavalitsused ise neile sobivad ühinemispartnerid. Valitsuse või riigikogu poolt ühinemispartnerite ette määramine oleks protsessi vabatahtlikkuse muutnud näiliseks ja tekitanud tõenäoliselt KOVides suure vastuseisu reformile.
Reformi läbiviimine kahe-etapilisena
Reformi läbiviimisele aitas kaasa, et ette oli nähtud selgelt vabatahtlik osa, kus omavalitsused said oma parima äranägemise kohaselt ise valida sobivad partnerid, kellega ühineda ning valitsuse algatatud osa, kus valitsus teeb vajalikud otsused ning ei jää tuginema ainult kohalikule initsiatiivile.
Ühinemistoetused
Ühinemistoetuse eesmärk oli motiveerida omavalitsusi ise ühinemise otsustama. Võimalus saada ühinemise eest toetust investeeringuteks oli kindlasti oluline vabatahtlike ühinemise „präänik“. Teine motivaator ehk „piits“ oli seaduses fikseeritud põhimõte, et valitsuse poolt ühendamise korral ühinemistoetust ei maksta. Investeeringute toetusest ilmajäämise võimalus võis mõjutada paljusid KOVe ühinemise otsused ise ära tegema.
Ametist lahkuvate juhtide sotsiaalsed garantiid
Ühinemise tulemusena ametikoha kaotanud omavalitsusjuhtidele (volikogu esimees, vallavanem/linnapea) nähti ette hüvitisena kuni aasta palga maksmine, valitsuse poolsel ühendamisel poole vähem. See andis juhtidele teatava kindlustunde isikliku tuleviku suhtes.
Ühinemiskonsultandid riigi toetusega
Enamik omavalitsusi kasutasid riigi rahastatud ühinemiskonsultantide abi. Nende roll oli nõustada ühinevaid omavalitsusi protsessi läbiviimisel, koostada vajalikke analüüse ning aidata ühinemislepingu koostamisel. Konsultantide panus oli paljudes ühinemispiirkondades otsustava tähtsusega, sest kompetentse nö kõrvalseisja pilk aitas üles leida ühinemisi takistavad probleemid ning pakkuda osapooltele välja lahendusi erimeelsuste ületamiseks.
Soodne avalik arvamus
Turu-uuringute AS haldusreformi suhtumise teemal läbi kuus küsitlust alates 2013. aasta maist kuni 2016. aasta oktoobrini. Haldusreformi toetavalt või pigem toetavalt suhtujaid oli kõigis läbiviidud küsitlustes üldkokkuvõttes vastastest enam. Kordagi ei olnud vastajate seas ülekaalus haldusreformi mittetoetajad. Suurem osa omavalitsusi oli ise jõudnud arusaamisele, et ühinemised on vajalikud. Vaieldi pigem selle üle, kuidas reformi on kõige mõistlikum teha.
Haldusreformi ekspertkomisjoni roll
Reformi läbiviimiseks moodustati laiapõhjaline erineva tausta ja seisukohtadega ekspertidest ekspertkomisjon, kuhu kuulusid KOV liitude esindajad, valdkonna tunnustatud eksperdid ja ametnikud. Komisjoni juhtis riigihalduse minister. Komisjon arutas erinevate ekspertide arvamusi ning pakkus välja haldusreformi aluskriteeriumi, suurendades sellega reformi legitiimsust ühiskonnas, kuna 5000 elaniku kriteeriumi esitasid valdkonna parimad asjatundjad.
Üks lihtne haldusreformi kriteerium
Ekspertkomisjoni pakutud kriteerium 5000 elanikku tagas ühemõttelise selguse, mida riik omavalitsustelt ootab. Keerulised ja subjektiivselt hinnatavad kriteeriumid oleksid tekitanud KOVides ebaselgust ning kriteeriumite hindamise keerukus oleks võinud tekitada pingeid ja kõhklusi ühendamine põhjendatuses ja õiguspärasuses. Ka kohtutel oleks olnud oluliselt keerulisem ühendamise põhjendatust subjektiivsete kriteeriumite alusel hinnata.
Erandite võimaldamine
Välja pakutud erandite võimalus aitas ära hoida vaidlusi spetsiifiliste sihtrühmadega, näiteks väikesaarte kogukondadega ja mõnede hõreasustuse piirkondade KOVidega, kus 5000 elaniku piiri kättesaamine võis olla ebaloogiline ja vastuseisu tekitav. Erandit ei antud automaatselt ja samas valitsuse õigus teha kaalutlusotsus andis põhjendatud juhtudel piisava paindlikkuse, et territoriaalset ebaloogilisi KOVe mitte moodustada.
Riigikohtu otsus haldusreformi põhiseaduspärasuse kohta
Kui Riigikohus kuulutas 2016. aasta 20. detsembril haldusreformi seaduse põhiseadusega kooskõlas olevaks, oli selge, et reformi tagasi ei pöörata.
KOVidele ühinemisjärgselt riigieelarve toetuste vähenemise kompenseerimine
Ühinemise järgselt võis tekkida olukordi, kus uus omavalitsus saaks samadel tingimustel valemite järgi vähem riigieelarve toetust kui KOVid oleksid eraldi jäänuna saanud toetussummasid kokku liites. Vahe arvutati üks kord välja ja riik lubas 8 aastat järjest seda kompenseerida.
Piirkondlikud komisjonid
Moodustati kolm piirkondlikku komisjoni (Põhja-Eesti, Lääne-Eesti ja Lõuna-Eesti), mis vabatahtliku ühinemise etapis andsid aktiivselt soovitusi ja nõu ühinevatele omavalitsustele ning selgitasid seaduses ette nähtud protseduure. Piirkondlike komisjonide roll oli välja pakkuda ühendamise lahendused, mis ei olnud valitsuse jaoks siduvad, kuid andsid valitsusele ühendamise otsuste tegemiseks põhjalikult läbitöötatud eksperthinnangud.
Ühinemislepingud
Seadus nõudis, et kõik ühinevad omavalitsused peavad sõlmima ühinemislepingud, milles lepitakse kokku ühinejate jaoks olulised küsimused ja tuleviku investeeringud. Seadusega anti ühinemislepingule keskne roll, seal kokku lepitu oli aluseks uuele arengukavale ja eelarvestrateegiale ning ühinemislepingut saab muuta ainult 2/3 volikogu enamuse toel. Sellega anti partneritele kindlustunne, et ühinemisjärgselt endiste KOVide elanike heaolu ei vähene (säilivad kokkulepitud koolid jt asutused ja tulevikus tehakse piirkonda investeeringuid, mille rahastamiseks on võimalik kasutada ühinemistoetust).
Osavaldade mudel ühinenud KOVide piirkondade huvide kaitseks
Iga ühinev omavalitsus sai võimaluse ühinemislepingus taotleda piirkonnale osavalla staatust. Osavalla juures on kohustuslikuna osavallakogu, mis saab langetada piirkonna jaoks vajalikke otsuseid ja teha volikogule ning KOV juhtidele ettepanekuid küsimuste lahendamiseks. See tagab, et inimesed ei tunneks võimu ja kohalike asjade üle otsustamise liigset kaugenemist.
Ühinemised ja muudatused ülesannetes ning rahastamises hoiti eraldi etappidena
Reformi ettevalmistamise käigus oli sageli ootus, et kõigepealt tuleb määratleda omavalitsuste ülesanded ja finantseerimise põhimõtted ning alles pärast seda saab rääkida omavalitsuste võimalikust optimaalsest suurusest. Reformi elluviijad valisid teadlikult etapiviisilise lähenemise, st esmalt keskenduti ühinemiste protsessile ja ajakavale ning seejärel võimalikele ülesannete või rahastamise muudatustele, mis on eraldi suuri vaidlusi tekitavad protsessid (fikseeriti haldusreformi seaduses nn jätkutegevustena).
Haldusreformi õppetunnid ehk mida panna tulevikuks kõrva taha?
Valitsus jättis osad alla 5000 elanikuga KOVid ühendamata
Valitsus jättis lõpuni viimata mõned ühendamise kaasused, mis olnuks otstarbekas lõpuni viia. Reformi järgselt jäi 15 alla 5000 elanikuga KOVi, kellest osadel ei olnud selline otsus kooskõlas ekspertide soovitustega.
Väikesaarte erandeid anti liiga lihtsalt
Erandi taotlemiseks pidi KOV esitama põhjendused, kuidas ta kavatseb tagada eraldi jäädes kvaliteetsete avalike teenuste osutamise suutlikkuse. Põhjendused olid pigem loomingulist laadi. Erandi saanud saarvaldade võimekus on ilmselgelt küsitav ja tulevikus on vaja välja töötada sobilikud lahendused nende võimekuse parandamiseks.
Ühinemise tulemusel tekkisid kohati ebarahuldavad lahendused
Mõnel juhul jäi eelkõige elanike arvu kriteeriumi täitmisele keskendunud KOV ühinemata loomuliku keskusega või siis oma tagamaaga, mis võib tekitada toimimisraskusi ja keerukust ühise identiteedi kujundamisel, eriti juhtudel, kui tegu on rõngasvalla või ühinemise järel territoriaalselt väljavenitatud kujuga uute valdadega.
Valitsus võttis hoiaku, et vabatahtliku ühinemise etapis KOVide otsustesse ei sekkuta välja arvatud üksikud juhtumid, kus valitsus ei nõustunud soovitud nimega, tuginedes otsuses kohanimenõukogu teistsugusele soovitusele. Osal juhtudel tahtsid asustusüksused minna teise KOVi koosseisu ja 26 küla ülemineku puhul ühest omavalitsusest teise see ka toimus, aga mitmed volikogud ei olnud nõus inimeste soovidele vastu tulema ja territooriumiosa teise KOVi andma. Valitsus kinnitas vabatahtlikud ühinemised ette antud piirides. Langetamata jäänud otsused või volikogude poolt tagasi lükatud külade taotlused tekitavad mõnes kohas jätkuvaid pingeid.
Kohati ebakvaliteetsed ühinemislepingud
Ühinemislepingute tegemisel lähtuti sageli põhimõttest, et ühinemise järgselt säiliks status-quo ning lepingutesse kirjutati rahalise katteta investeeringuobjekte. Uues KOVis ühinemislepinguid ellu viies hakkas selguma, et osade teenuste iga hinna eest säilitamise ja taristu investeeringute kokkulepped olid ebamõistlikud. Samas ühinemislepingu muutmine on keerukas volikogu 2/3 koosseisu enamuse toetuse kokkusaamise tõttu. See tähendab, et osad kokkulepitud ja küsitava väärtusega investeeringud üritatakse lükata kusagile kaugesse tulevikku. Selline tegevus põhjustab kohapeal pingeid.
Kohati segadust tekitav linna nime kasutamine suurema ühinenud omavalitsuse nimena
Selliseid kahetähenduslikke kohti, kus linna nime kannab nüüd oluliselt suurema ja mitmekesisema maa-alaga omavalitsus, tekkis kokku viis: Haapsalu, Narva-Jõesuu, Paide, Pärnu ja Tartu linn. Kui Tartu puhul võib ühinejate proportsiooni arvestades pidada tekkinud lahendust loomulikuks (Eesti suuruselt teise linnaga liitunud Tähtvere vald moodustas siiski vaid ca 1/50 linna elanikest), siis ülejäänute puhul on küsitavam, kas sellise suurt territooriumi hõlmava omavalitsuse nimena tervikuna ei sobiks paremini vald, mille keskuseks on vastav vallasisene linn. Kuid tuleb arvestada, et linna nime võtmine oli nende ühinejate endi kokkulepitud kindel soov, mille valitsus kinnitas.
Kokkuvõtvalt – haldusreformi õnnestumisele aitas kaasa, et kattusid ühiskonna arusaam haldusreformi vajadusest ehk soodne avalik arvamus, ekspertide ja sihtrühmade ootused riigikogu valimiste eelselt ning samaaegselt poliitikute valmisolek selle läbiviimises kokku leppida. Vähemtähtis ei olnud erinevate parteide poliitikute, ekspertide, ametnike ja omavalitsusjuhtide järjekindlus ja panustamine protsessi õnnestumisse. Paratamatult on aspekte, mis õnnestusid vähem ning mitmeid tegevusi, millega tuleks veel jätkata. Neile küsimustele tuleb lahendused leida juba edasiste tegevuste käigus kohaliku omavalitsuse ja regionaalpoliitika arengute kavandamise käigus. Rahandusministeeriumil on plaanis jätkata haldusreformi erinevate mõjude analüüsiga.
Detailsemat ülevaadet haldusreformi elluviimisest eri aspektides loe https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov/haldusreform
[1] Pikemalt on eduteguritest kirjutatud rahandusministeeriumi kodulehel https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov/haldusreform.
[2] Eurobaromeetri aruanne https://ec.europa.eu/estonia/file/eurobarometer-2018pdf_et lk 5