Ave Viks, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik
Haldusreformi läbiviimise järgselt vastutab Rahandusministeerium ka haldusreformi tulemuste analüüsimise eest. Kuigi täna – kui ühinenud omavalitsuste ametiasutused on töötanud veidi üle 16 kuu – on haldusreformi mõjude hindamiseks veel vara, saab siiski teha esmaseid ülevaateid ja järeldusi mõtestamaks toimunud muudatusi.
Aprillis valmis ministeeriumis üks esimestest sellistest analüüsidest, milles analüüsiti omavalitsuse ametiasutuste – linna- ja vallavalitsuste – struktuuride muutumist peale ühinemist. Ülevaade annab võrdlusinfot ühinenud omavalitsuses eri valdkonnaga tegelevast ametnikkonnast ja toimunud muudatustest nii omavalitsustele endile kui valdkonnapoliitikat kujundavatele ministeeriumidele, mida on võimalik kasutada edasises poliitika kujundamise protsessis.
Haldusreformi käigus moodustati 51 uut kohaliku omavalitsuse üksust ehk umbes 2/3 tänastest KOVidest. Kui Eesti elanikkonnast elab neis omavalitsustes 45%, siis kogu riigi territooriumist hõlmavad nad 91%.
Võrreldes ühinemise eelselt kehtinuga on ühinenud KOV üksuste koosseisud vähenenud 335 teenistuskoha võrra, mis teeb vähenemise suuruseks 9% (3762-lt 3426-le teenistuskohale). Kui enne ühinemist oli ühes omavalitsuses keskmiselt 20 teenistujat, siis peale ühinemisi enam kui kolm korda rohkem – 67 teenistujat keskmiselt ühinenud omavalitsuse kohta.
Joonis 1. Teenistujate arvu muutus enne ja peale ühinemist valdkondade lõikes
Analüüs näitas, et omavalitsuste valikud ja prioriteedid struktuuride kujundamisel olid väga erinevad. Vaatamata sellele, saab peamise järeldusena välja tuua trendi, et juhtimise kokku tõmbamise arvelt on suunatud enam teenistuskohti teenuste osutamisse ja korraldamisse, mis omakorda on võimaldanud selgelt valdkondlikku spetsialiseerumist ning seni katmata kompetentside väljakujundamist.
Erinevad, mitte õiged või valed valikud
Kuigi riigireformi eesmärgiks laiemalt on ametnike arvu vähendamine proportsioonis tööealise elanikkonna vähenemisega, siis haldusreformi eesmärgiks ei ole olnud ametnike arvu kärpimine. Eesmärgiks on olnud seni katmata vajalike kompetentside katmine ehk olemasoleva ressursiga omavalitsuse ülesannete parem täitmine. Muidugi see hõlmab ka struktuuride optimeerimist, aga seda ajendatuna eelkõige vajadusest parima juhtimise ja teenuseosutamise korralduse tagamiseks, mitte ainult tulenevalt vajadusest saavutada kokkuhoidu.
Jätkuvalt on omavalitsustes katmata kompetentse, milleta ei saa oodata kvalitatiivset hüpet omavalitsuste juhtimise ja teenuste korraldamise võimekuses, mis reformi sihiks oli. Muidugi seda ei saa ja tohi teha ebamõistlikult kuluka juhtimiskorralduse kujundamisega.
Seega ei tohiks analüüsist välja lugeda, et koosseisu vähenemine on positiivne ja suurenemine mitte. Seda enam, et iga numbrilise muudatuse taga on oma taust, nt võimalik teenistujate liikumine vallavalitsuse ja teiste ametiasutuste vahel, millega käesolevas analüüsis ei ole arvestatud (st vaadatud on ainult linna ja vallavalitsuste koosseisude muutumist). Kui analüüsi käigus on hinnanguid antud, siis pigem sellele, kas omavalitsustes on tuumkompetentsid tagatud, kas ja millistes valdkondades on tekkinud varasemaga võrreldes uued kompetentsid ning mille arvelt need muudatused näivad olevat toimunud. Samuti on püütud välja tuua, millised on erinevad praktikad ja nüansid, millega ühinemisjärgseid KOV struktuure vaadates arvestada.
Kindlasti tuleb seejuures arvestada, et struktuurid on jätkuvas muutuses ja analüüs peegeldab pilti 2018. aasta keskpaigast. Ka tänaseks on selle pildiga võrreldes toimunud juba muudatused, mida tulenevalt analüüsi andmekorje perioodist ei ole võimalik arvestada, ent kindlasti viitab see vajadusele hinnata ühinenud omavalitsuste struktuurimuutusi esimese reformijärgse valitsemisperioodi lõpus uuesti.
Kui vaadata juhtide arvu ja osakaalu kogu ametnikkonnaga võrreldes, siis rakendatud on erinevaid strateegiad – näiteks suure territooriumiga omavalitsuste puhul on levinud lahenduseks osavaldade või teenuskeskuste loomine, millele juhi määramisega suureneb ka juhtide suhtarv.
Samas võimaldab piirkondlike juhtimisstruktuuride mitmekesisem mehitamine (so mitte ainult osavalla või piirkonna juhtide ja sotsiaaltöötajatega) kasutada piirkondlikku struktuurikujundust samaaegselt ka spetsialiseerumise toetamiseks. Seda näiteks piirkonna töötajatele ja/või juhtidele lisaks üldistele funktsioonidele (juhtimine, sotsiaaltöö vms) spetsialiseerunud funktsioonide andmisega (nt piirkonnajuht-arendustöötaja või sotsiaalspetsialist spetsialiseerumisega lastele, peredele või eakatele). Selliseid näited võis juba mõnedes omavalitsustes ka leida.
Samuti on juhtide arvu aidanud „kontrolli all hoida“ mitmetes omavalitsustes rakendatud juhtimisstruktuur, kus küll olid moodustatud osakonnad, ent neile nende väiksuse tõttu (või muudel põhjustel) eraldi osakonnajuhataja ametikohti määramata (üldjuhul on siis osakonnad abilinnapea või –vallavanema alluvuses).
Enam ressursse juhtimiselt teenuste korraldamisele ja osutamisele
Selgelt sai kinnitust eeldus, et ühinemiste järgselt suureneb teenuste pakkumise korraldamise ja pakkumisega tegelevate ametnike osakaal ning selle võrra langeb nö tugiteenuseid osutavate ametnike ja töötajate osakaal.
Kui ametnike koguarv on vähenenud ca kümnendiku, siis vallavanemate, linnapeade, abivallavanemate ja abilinnapeade arv on vähenenud enam kui poole võrra (ca 150 juhi võrra), lisaks raamatupidajate ja finantsistide arv veerandi võrra (ehk üle 100 ametniku).
Kuigi erinevate valdkondade ning ametikohtade lõikes on muutused olnud erinevad, avaldub mitmes valdkonnas trend, mille kohaselt teenuste pakkumise ja korraldamisega tegelevate ametnike arv ja osakaal on suurenenud. Selgeim on see lastekaitse ametnike ja sotsiaalvaldkonna ametnike osas, kus peale ühinemist on lisandunud vastavalt 25 ja 35 teenistuskohta.
Spetsialiseerumine kui alus kvaliteetsematele ja kliendikesksematele teenustele
Lastekaitse valdkonna teenistuskohtade arvu suurenemine on samaaegselt märk ka spetsialiseerumisest, kuna seni olid lastekaitse valdkonna ülesanded paljudel juhtudel sotsiaalametnikul, kes täitis neid muu sotsiaaltöö kõrvalt. Praeguseks on muutused võimaldanud sotsiaaltöötajatel keskenduda sotsiaalvaldkonnale ning lastekaitse spetsialistid täidavad ülesannet täiskoormusega.
Senise keskmiselt 0,5 lastekaitsetöötaja asemel on ühinemisjärgselt KOVis keskmiselt 2,4 lastekaitsetöötajat, seega on omavalitsustel võimalik senisest enam spetsialiseeruda ka lastekaitse valdkonna siseselt, teineteist asendada või piirkondlikku teenuseosutamise struktuuri kujundada. See eeldatavasti parandab teenuste kättesaadavust ning professionaalsust probleemide ennetamisel ja lahendamisel.
Sama on toimunud teiste sotsiaalvaldkonna ametikohtadega. Ametikohtade lisandumine ning kontsentreerumine (ühinemiste järgselt on omavalitsuses keskmiselt ca 14 sotsiaalvaldkonna, sh lastekaitse teenistuskohta 3,4 asemel, ilma lastekaitseta on arvud vastavalt 11,2 teenistuskohta 2,9 asemel), on tõstnud spetsialiseerumise võimalusi. Kuigi selge valdkondlik jaotus sotsiaalvaldkonna sees (nt laste ja perede eeskoste, eakate eestkoste, puuetega inimeste spetsialist) on siiski veel vähene, on selliste spetsialistide arv peale ühinemist suurenenud.
Samuti on suurenenud hariduse ja kultuuri valdkonna töötajate koguarv. Kuigi muutust võib pidada oodatust tagasihoidlikumaks, sest mitmetes ühinenud omavalitsustes ei ole kõik need valdkonnad (haridus, noorsootöö, kultuur ja sport) jätkuvalt kaetud. Spetsialiseerumist võib näha ka majandusvaldkonnas – kõige selgemalt teede ja transpordiga tegelevate spetsialistide lisandumises üldise majandusfunktsiooni arvelt.
Valdkondade alakaetuselt spetsiifiliste kompetentside väljaarendamise võimekuseni
Kolmanda olulise järeldusena võib näha, et ühinemise tulemusel on tekkinud võimalus katta spetsiifilisemaid valdkondi (seda ka tugiteenuste osas), mida varem ei olnud võimalik, sh arhivaarid, personalitöötajad, kommunikatsioonijuhid, aga ka juristid, IT-juhid, varahalduse spetsialistid, sisekontrolörid ja järelevalve ametnikud.
Näiteks enam kui kahekordistunud (+130%) on varade haldamisega seotud teenistuskohtade arv, mis kindlasti loob omavalitsustes teadlikuma varahalduspoliitika kujundamise ja elluviimise võimalusi. Kümnendiku võrra (12%) on suurenenud sisekontrolli (siseaudiitorid, sisekontrolörid) ja järelevalvega (järelevalve, menetlemise ja korrakaitsega) tegelevate ametnike hulk (kui ühinemises osalenud 185 KOVi peale oli selliseid ametnikke 60, siis täna 51-s KOVis kokku 68), mis ei ole veel päris oodatud mahus kasv, aga aitab kaasa nii juhtimiskvaliteedi tõusule kui avaliku korra tagamisele ühinenud omavalitsustes.
Samas saab analüüsi põhjal järeldada ka seda, et teatud tuumkompetentside väljakujundamiseks ilmselt ei piisa 5000 elaniku piirist, mis reformi läbiviimise kriteeriumiks valiti. See puudutab eelkõige järelevalve alast, vähemal määral ka juriidilist ning finantsjuhtimise kompetentsi. Lisaks KOV põhitegevuse seisukohast olulisi kompetentse hariduse, noorsootöö, kultuuri ja spordi valdkonnas, millest olulisimaks võib pidada puudujääki omavalitsuse hariduskorralduse kompetentsi osas.
Numbritele tuginedes on näha, et teatud kompetentside kujundamise eelduseks ei ole ainult piisav elanike arv, vaid see peab olema piisavalt väärtustatud nii riigi kui KOV tasandil. Kuna alati tuleb valikuid teha, siis praeguseks ei ole veel kõik need KOV tegevusvaldkonnad ilmselt ühtemoodi olulisena teadvustatud.
Joonis 2. KOVide osakaal, kus ei ole kõik tuumkompetentsid kaetud
Kindlasti on kõigi ühinenud omavalitsuste ametiasutuste kujundatud uus struktuur oluline samm lähemale professionaalsemale ja kvaliteetsemale teenuste korraldamisele, millele saavad edasised arengud järgneda.
Tuumkompetentsidega parem kaetus
Ametnikkonna professionaalse kompetentsi tõus oli üks läbiv märksõna haldusreformi eesmärkide seadmisel. Kohaliku omavalitsuse tuumkompetentsideks peetakse juriidilist, finantsjuhtimise, arendustöö, planeerimise ja maakorralduse ning ehitus-, liiklus- ja keskkonnakorraldus ning järelevalve alaseid kompetentse.
Joonis 3. Keskmine tuumkompetentsidega kaetus enne ja peale ühinemist
Läbiviidud analüüsi põhjal on võimalik teha väga üldistatud järeldusi tuumkompetentside osas, võrreldes nende omavalitsuse põhivaldkondade ametikohtade olemasolu enne ja peale ühinemisi. Väga jämedalt üldistades võib öelda, et kui enne reformi enamuses omavalitsustes tuumkompetentsid puudusid, siis nüüd on need enamasti täidetud. Jätkuvalt siiski mitte kõigis ning vähem alla 11 000 elanikuga omavalitsustes.
Silmapaistvamad muudatused on olnud arenduse ja keskkonnakorralduse kompetentside osas, mis puudusid ühinemise eelselt pea pooltes, ent reformijärgselt ainult väga üksikutes omavalitsustes.
KOV suurusgruppide lõikes hinnates on selgelt näha, et suuremate KOVide suurusrühmas (so üle 11 000 elanikuga) on ainult üksikud tuumkompetentsid, mis mõnedes omavalitsustes jätkuvalt ei ole tagatud, samas kui alla 11 000 elanikuga omavalitsustes on neid kompetentse enam.
Samas üllatavaks või mitteootuspärasteks võib pidada asjaolu, et üle 5000 elanikuga KOVide suurusgrupis on kõikides KOVides täidetud ainult üks tuumkompetentsidest – ehituse ja planeerimise valdkonna oma, kõigis teistes valdkondades on kuni veerandil omavalitsustel mõni neist eraldi ametikohaga katmata. Kõige vähem on kaetud juba eelmainitud sisekontrolli või järelevalve kompetents, aga veerandil omavalitsustest ei ole ka näiteks finantsjuhi teenistuskohta.
Siin tasub nende tuumkompetentside katmisel rõhutada KOV koostöö olulisust, mille soodustamine ja toetamine on ka üks Rahandusministeeriumi regionaalvaldkonna strateegilistest eesmärkidest.
Sisend edasiste tegevuste kavandamiseks
Analüüsi eesmärgiks oli tuvastada omavalitsuste struktuuride muutuste esmaseid trende.. Kindlasti tuleks muudatusi vaadata uuesti ja laiemalt (hõlmates ka teised ametiasutused peale linna- ja vallavalitsuste ning võimalusel ka hallatavad asutused) peale järgmisi kohalikke valimisi, kuna mitmed hallatavaid asutusi puudutavad otsused (sh kokkulepped neid mitte muuta) fikseeriti ühinemislepingutes esimeseks valitsemisperioodiks.
Rahandusministeeriumi vastutusvaldkondi silmas pidades on analüüsis muuhulgas vaadeldud KOVides sisekontrolli ning järelevalvega tegelevaid teenistuskohti. Mõlema osas ei ole kindlasti ainult reformi läbiviimine olnud piisavaks, et need kompetentsid enamustes omavalitsustes välja kujundada ning vaja on rakendada täiendavaid poliitikameetmeid. Seejuures tuleb arvestada, kas kriitiline piir teenistuskoha tagamiseks on oluliselt kõrgemal kui miinimumkriteeriumiks seatud 5000 elanikku või omavalitsustes ei peeta valdkonna kompetentside tagamist piisavalt oluliseks. Seega tulevikus on oluline kas toetada kompetentside arendamist koostöös või teadlikkuse tõstmise kaudu motiveerida omavalitsusi selle valdkonna kompetentside tagamisele KOV struktuuris.
Kui vaadata varade ja haldamise kompetentsidega kaetuse suurenemist, võib eeldada, et erinevate riiklike poliitikate või meetmete tulemusi võib selles valdkonnas olla nüüd lihtsam saavutada. Ka võib tuvastada valdkonnad, kus riigi poliitikasuundade elluviimise toetamiseks vajalikke kompetentse kohalikes omavalitsustes ei ole veel piisaval tasemel tagatud (nt hariduskorraldus, personalijuhtimine, sisekontroll ja järelevalve). See on oluline sisendinfo ministeeriumidele vastavate eesmärkide seadmisel ja poliitikate väljatöötamisel.
Järeldused
Kokkuvõttes saab öelda, et toimunud muutuste trendid näitavad haldusreformi positiivset efekti. Ühinemiste tulemusena on ühinemiseelse olukorraga võrreldes olnud võimalik enam ressursse suunata juhtimiselt teenuste korraldamisele ja osutamisele. Oluliselt paremini on tagatud nö tuumkompetentsid.
Kui ühinemise eelselt olid paljud KOV põhitegevuse valdkonnad alakaetud, siis praeguseks on selgelt näha spetsiifilisemate kompetentside väljaarendamise võimekuse teke (nii sotsiaal ja lastekaitse valdkonnas, kui varahalduse või spetsiifilisemate kantseleifunktsioonide osas, nt kommunikatsioon). Suurenenud on ametnike arv, kes saavad keskenduda ühele kindlale ülesandele. Seega ametnikkonna professionaalse taseme saavutamisega on ühinemistega loodud eeldused kvaliteetsematele ja kliendikesksematele teenustele.
Kui suured muudatused veel ees seisavad ja kuidas muudatustega loodud eeldusi parimal viisil ära kasutada, näitab aeg ja tulevased sellekohased analüüsid. Ent loodetavasti on käesolev peegeldus hetkeseisusust heaks vaheinfoks, millest nii kohaliku omavalitsuse juhid ja ametnikud, ministeeriumiametnikud kui valdkonnaeksperdid saavad lähtuda edasiste tegevuste paremal sihistamisel.
Analüüsi tekst on leitav: https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2019/06/ametikohtade-muutus-reform.pdf