Kohalike omavalitsuste suurus ja haldusreformid: pilk Eestist välja

Kadri Teller-Sepp, siseministeeriumi kohaliku omavalitsuse ja regionaalhalduse osakond

Eestis on haldusreformi kontekstis ajakohane ka kohalike omavalitsuste suurus. Kindlasti tekib küsimus, kui eriline on Eesti seis, kas sellised probleemid ja arutelud toimuvad ka mujal?

Küsimus suurusest on kõikjal õhus

Esiteks, ehkki paljud Euroopa riigid on uhked oma Napoleoni või veelgi varasemast ajast pärineva halduskorralduse üle, ei tähenda see enamasti rahulolu kehtiva status quo´ga. Ühiskond muutub pidevalt ja seoses sellega ka nõuded ja ootused avaliku sektori rolli ja teenuste osas. Osalt naljaga, osalt tõsiselt võib öelda, et kõigil valitsusametnike rahvusvahelistel halduskorralduse teemalistel kohtumistel räägitakse vajadusest  kohalikke omavalitsusi suuremaks ühendada. Teistpidi avaldatakse kõigil omavalitsuste esindajate kohtumistel muret või rahulolematust valitsuse taoliste kavade üle.

Valitsuse esindajad jõuavad kohtumistel praktiliselt alati ühisele tõdemusele: rahvaarvult suuremad kohalikud omavalitsused on ühtlasi tugevamad, saades oma ülesannetega paremini ja iseseisvamalt hakkama. Suuremate omavalitsusteni jõudmiseks tuleb mingi perioodi vältel kuni kindlaksmääratud tähtajani maksimaalselt toetada vabatahtlikke ühinemisi, seejärel valmistada ette ja viia muutused läbi riigi initsiatiivil. Igal juhul on küsimus kohaliku omavalitsuse nö parajast suurusest pidevalt õhus.

Heade mõtete mujalt otsimise puhul on alati oluline meeles pidada, et võrrelda saab võrreldavat. Arvestada tuleb muuhulgas eri maade rahvaarvu,  omavalitsuse territooriumi ja rahvaarvu, eri haldustasandite olemasolu (mõnes riigis on ju teatavasti ka 4-5 erinevate ülesannetega kohaliku omavalitsuse tasandit), ülesannete sisulist jaotust erinevate haldustasandite vahel, rahastamissüsteemi, aga ka looduslike eripärasid. Paljud teoreetilised ja praktilised uuringud hoiatavad, et standardset optimaalset, kõigile sobivat suurust ei ole. Ühel omavalitsusel võib olla lai pädevus ühes valdkonnas, olematu teises.

Euroopa Nõukogu ühes kokkuvõtvas raportis Euroopa omavalitsuste suuruse kohta leiti, et eksisteerib üks kindel suurus: väikestel omavalitsustel on enamasti väga vähe finantsilist vabadust (kui üldse) tulenevalt madalast sissetulekust ja kõrgetest üldkuludest.  Rõhutatakse, et suuremad omavalitsused on eelduseks tegelikule KOV autonoomiale ehk enesekorraldusega hakkamasaamisele ning ka paremale KOV-de omavahelisele koostööle. 

Niisiis, kui väidetakse, et Eesti kohalikud omavalitsused on liiga väikesed, siis – väikesed milleks? Eesti omavalitsussüsteemi taastamisel ja arendamisel on eeskujuks Põhjala mudel: kohalikul võimul lasub lõviosa avalike teenuste korraldusest ning selleks on neil laialdased õigused, aga ka kohustused.  Seega tasub vaadata lähedale.

Mida teevad naabrid?

Suurimad ümberkorraldused on toimumas Soomes ja Taanis.

Taanis on lõpule jõudnud Euroopa viimaste aastate ulatuslikem haldusreform. Senise 271 kohaliku omavalitsuse asemel on nüüd 98. Regionaalsed omavalitsused senisel kujul kaotati, nende ülesanded jaotati riigi ja omavalitsuste vahel. (Suur osa, ehkki mitte kõik, puudutas tervishoiuteenuseid). Regioonide arvu vähendati neljateistkümnelt viiele. Lisaks ühendamistele-vähendamistele jagati ümber ülesanded tasandite vahel ning reformiti rahastamissüsteemi. Taanis on rahvastikutihedus väga kõrge, mis selgitab Euroopas erandlikku valikut: omavalitsuse rahvaarvu suuruse eesmärgiks seati 30 000 inimest! Teatud juhtudel on lubatud väiksemad omavalitsused (20 000).

Volikogude liikmete arv vähenes kokku poole võrra. Enamik ülesandeid läks kohalikule tasandile ning Taani valitsuse argumendiks oli, et ülesannete eest peab olema üks vastutaja – suur ja tugev KOV. Reformi eesmärk oli saavutada selge ja üheselt mõistetav avaliku halduse süsteem, avaliku sektori kulude optimeerimine ja kodanikukeskne teenuste osutamine. Kaotada sooviti ebamäärased ülesannete jaotused erinevate üksuste vahel. Valitsuse tegutsemisele eelnes nn vabatahtlik periood, mille jooksul kõik omavalitsused esitasid kava, kuidas kavatsevad tagada teenuste osutamise pikaajalise jätkusuutlikkuse.

Soomes mindi samuti reformi teed, ehkki kohalike omavalitsuste otsustusvabadus on jäetud oluliselt suuremaks. Analüüsid ja pikaajalised prognoosid (kuni 2020) näitasid, et Soome heaolumudel ei ole jätkusuutlik. Soomes on Euroopa riikidest kõige kiiremini vananev rahvastik. Demograafiline situatsioon – vananemine, sündide vähenemine, noorte väljaränne maalt ning kõigest sellest tingitud töö- ja tööjõupuudus muudab tulevikus oluliselt avalike teenuste struktuuri (koolide sulgemine, üha suurenev sotsiaal- ja tervishoiuteenuste osakaal vananevale rahvastikule). Omavalitsuste kulud kasvavad pidevalt (hinnanguliselt 5% aastas, rahvastik vananeb jne). Jätkub elanike koondumine tõmbekeskustesse. Tööjõupuudus tähendab muuhulgas ka seda, et ei jätku kvalifitseeritud ametnikke (suureks probleemiks on ka omavalitsusametnike pensionileminek). Probleeme leiti ka koostöö korralduses – mitmekümned kuni mitmesajad omavahelised lepingud olid muutunud keeruliseks suhterägastikuks, kus puudus selgus ja mõnikord ka vastutus.

Ehkki soomlased on alati rõhutanud kohalike omavalitsuste tahte eelistamist valitsuselt tulenevate otsuste ees, valitses ühiskonnas laiaulatuslik konsensus, et olemasolevad KOV üksused ei oleks suutnud – eriti tulevikus – piisaval tasemel teenust pakkuda. Mõõdupuuks olid Soomes hästi mõõdetud KOV põhiteenused – teenused, mis puudutavad suurt osa inimestest igapäevaselt ning mille puudumine mõjutaks nende elu otseselt.

2005. aastal alustas regionaalminister valitsuse otsusega ettevalmistusi, planeerimisprotsess kestis ca 1 aasta. 2008. aasta lõpus toimusid kohalikud valimised juba 415 asemel 348-sse volikogusse ning käesoleva aasta algusest toimub töö uutes kohaliku omavalitsuse üksustes. Ülejäänud omavalitsusüksused sõlmivad siduvad koostöölepped teatud teenuste osutamiseks nn koostööpiirkondades (min 20 000 elanikku). Kokku on lepitud ka mõned erandlikud piirkonnad (nt väikesaared). Ühinemised jätkuvad ka 2010 ja 2011. Erinevalt Taanist jäi omavalitsustele väga suur valiku- ja otsustusvabadus, osaliselt juhtis protsessi omavalitsusliit. Iga kohalik omavalitsus pidi valitsusele esitama kava, kuidas oma arengut edaspidi juhtida plaanib ja kuidas tagab oma ülesannete täitmise:

1) rahvastikuprognoosi ja teenuste vajaduse analüüsi aastateks 2015 ja 2025,

2) plaani, kuidas kavatsevad uues seaduses toodud kriteeriume rakendada;

3) KOV finantsplaani,

4) teenustevõrgustiku raporti,

5) KOV ülesannete täitmise ja arenguvõime- ning personalivastavuse analüüsi.

Alustatud on reformi mõju järelhindamisega, mida viivad läbi paralleelselt valitsus, omavalitsusliit ja ülikoolid.

Rootsis ja Norras on aastaid räägitud regionaalse tasandi ümberkorralduste vajadusest, kuid konsensust ei ole pärast pikki arutelusid leitud. Nordregio uuringukeskuse raporti kohaselt peitub Taani-Soome arengute erinevus Norrast-Rootsist ümberkorraldustele lähenemise viisis: ühelt poolt valitsuse kindel plaan ja vastavalt ka kindel tegutsemine kindla tegevus- ja ajakava alusel, teiselt poolt töötamine laiapõhjaliste komisjonide põhimõttel eesmärgiga jõuda kõigepealt lahenduste osas kokkuleppele ja siis alustada tegutsemist.  

Läti on meile lähedastest riikidest kõige sarnasema stardipositsiooniga, mis puudutab kohaliku omavalitsuse lähiajalugu ja -arenguid. Lätis heaks kiidetud reformi tulemusel väheneb kohalike omavalitsuste arv selle aastal valimiste järgselt peaaegu 5 korda: kui 517 asemel 118. Reformi tulemusena ei ole Lätis enam ühtegi alla 2000 elanikuga omavalitsusüksust (võrdluseks: Eestis on neid praegu üle poole koguarvust).

Leedu olukord on natuke teine algusest peale: pärast iseseisvuse taastamist muudeti omavalitsusteks toonased suured rajoonid (meil külanõukogud). Nii ongi Leedus 60 kohalikku omavalitsust, millest väikseimas on üle 20 000 elaniku. Kavas on suurendada osavaldade õigusi.

Mida tasuks õppida?

Meil on naabritega head suhted. Nii kohalikel omavalitsustel, riigi kui erakondade esindajatel on praegu hõlbus oma Põhjala ja Balti kolleegidega kohtuda ja kogemusi vahetada. Oma eripära tuleb meeles pidada, kuid küsimustes, mis puudutavad asjade läbiviimise viisi ja argumente, ei ole tingimata vaja jalgratast leiutada. Enamik meilegi tuttavaid poolt- ja vastuargumente, müüte ja hirme on seal läbi arutatud ja kaalutud. 

Lõpetuseks mõned üldistused Soome ja Taani reformide põhjal:

o Tugeva analüütilise tausta olemasolu nii reformile eelnevalt kui kogu reformi läbiviimise käigus. Soomes jälgitakse KOV võimet põhiteenuste osutamisel pidevalt. Taanis valmistasid teadlased ette mahuka raporti soovitustega. Erinevalt teistest Skandinaavia riikidest ei sumbutud siiski lõpututesse arueludesse – pärast põhiandmete kokkusaamist on planeerimis- ja otsuseprotsess olnud kiire.

o  Reformi on läbi viidud kui projekti, millel on kindel algus ja lõpp, eesmärk, vastutajad, tegijad, kontroll ja eelarve.

o  Üks asi viib teiseni ehk reformi ettevalmistuse või järelhindamise käigus on tihti leitud, et territoriaalne aspekt on vaid üks element vajaminevast paketist: lahendada on vaja ülesannete jaotuse, rahastamise jm küsimused. Näiteks Soomes alustati paralleelselt regionaalse tasandi reformi.

o  Omavalitsusi on kogu protsessi jooksul maksimaalselt kaasatud. Protsessi üldraamistikku juhib ja lõppotsused teeb riik. Rõhutatakse, et reformi tulemusena avaneb just kohalikele omavalitsustele mitmeid uusi (arengu-)võimalusi.

o  Ja last but not least: Muutuste vajaduses on ühiskonnas jõutud kokkuleppele. Näiteks Taanis ja Soomes ei olnud algselt konsensust lahenduse käigus, küll aga selles, et „midagi tuleb teha”. Ülejäänu oli arutelude ja kokkulepete küsimus.