Ühinenud omavalitsustes toimunud muutuste trend näitab haldusreformi positiivset efekti

Ave Viks, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik

Haldusreformi läbiviimise järgselt vastutab Rahandusministeerium ka haldusreformi tulemuste analüüsimise eest. Kuigi täna – kui ühinenud omavalitsuste ametiasutused on töötanud veidi üle 16 kuu – on haldusreformi mõjude hindamiseks veel vara, saab siiski teha esmaseid ülevaateid ja järeldusi mõtestamaks toimunud muudatusi.

Aprillis valmis ministeeriumis üks esimestest sellistest analüüsidest, milles analüüsiti omavalitsuse ametiasutuste – linna- ja vallavalitsuste – struktuuride muutumist peale ühinemist. Ülevaade annab võrdlusinfot ühinenud omavalitsuses eri valdkonnaga tegelevast ametnikkonnast ja toimunud muudatustest nii omavalitsustele endile kui valdkonnapoliitikat kujundavatele ministeeriumidele, mida on võimalik kasutada edasises poliitika kujundamise protsessis.

Haldusreformi käigus moodustati 51 uut kohaliku omavalitsuse üksust ehk umbes 2/3 tänastest KOVidest. Kui Eesti elanikkonnast elab neis omavalitsustes 45%, siis kogu riigi territooriumist hõlmavad nad 91%.

Võrreldes ühinemise eelselt kehtinuga on ühinenud KOV üksuste koosseisud vähenenud 335 teenistuskoha võrra, mis teeb vähenemise suuruseks 9% (3762-lt 3426-le teenistuskohale). Kui enne ühinemist oli ühes omavalitsuses keskmiselt 20 teenistujat, siis peale ühinemisi enam kui kolm korda rohkem – 67 teenistujat keskmiselt ühinenud omavalitsuse kohta.

Joonis 1. Teenistujate arvu muutus enne ja peale ühinemist valdkondade lõikes

Analüüs näitas, et omavalitsuste valikud ja prioriteedid struktuuride kujundamisel olid väga erinevad. Vaatamata sellele, saab peamise järeldusena välja tuua trendi, et juhtimise kokku tõmbamise arvelt on suunatud enam teenistuskohti teenuste osutamisse ja korraldamisse, mis omakorda on võimaldanud selgelt valdkondlikku spetsialiseerumist ning seni katmata kompetentside väljakujundamist.

Erinevad, mitte õiged või valed valikud

Kuigi riigireformi eesmärgiks laiemalt on ametnike arvu vähendamine proportsioonis tööealise elanikkonna vähenemisega, siis haldusreformi eesmärgiks ei ole olnud ametnike arvu kärpimine. Eesmärgiks on olnud seni katmata vajalike kompetentside katmine ehk olemasoleva ressursiga omavalitsuse ülesannete parem täitmine. Muidugi see hõlmab ka struktuuride optimeerimist, aga seda ajendatuna eelkõige vajadusest parima juhtimise ja teenuseosutamise korralduse tagamiseks, mitte ainult tulenevalt vajadusest saavutada kokkuhoidu.

Jätkuvalt on omavalitsustes katmata kompetentse, milleta ei saa oodata kvalitatiivset hüpet omavalitsuste juhtimise ja teenuste korraldamise võimekuses, mis reformi sihiks oli. Muidugi seda ei saa ja tohi teha ebamõistlikult kuluka juhtimiskorralduse kujundamisega.  

Seega ei tohiks analüüsist välja lugeda, et koosseisu vähenemine on positiivne ja suurenemine mitte. Seda enam, et iga numbrilise muudatuse taga on oma taust, nt võimalik teenistujate liikumine vallavalitsuse ja teiste ametiasutuste vahel, millega käesolevas analüüsis ei ole arvestatud (st vaadatud on ainult linna ja vallavalitsuste koosseisude muutumist). Kui analüüsi käigus on hinnanguid antud, siis pigem sellele, kas omavalitsustes on tuumkompetentsid tagatud, kas ja millistes valdkondades on tekkinud varasemaga võrreldes uued kompetentsid ning mille arvelt need muudatused näivad olevat toimunud. Samuti on püütud välja tuua, millised on erinevad praktikad ja nüansid, millega ühinemisjärgseid KOV struktuure vaadates arvestada.

Kindlasti tuleb seejuures arvestada, et struktuurid on jätkuvas muutuses ja analüüs peegeldab pilti 2018. aasta keskpaigast. Ka tänaseks on selle pildiga võrreldes toimunud juba muudatused, mida tulenevalt analüüsi andmekorje perioodist ei ole võimalik arvestada, ent kindlasti viitab see vajadusele hinnata ühinenud omavalitsuste struktuurimuutusi esimese reformijärgse valitsemisperioodi lõpus uuesti.

Kui vaadata juhtide arvu ja osakaalu kogu ametnikkonnaga võrreldes, siis rakendatud on erinevaid strateegiad – näiteks suure territooriumiga omavalitsuste puhul on levinud lahenduseks osavaldade või teenuskeskuste loomine, millele juhi määramisega suureneb ka juhtide suhtarv.

Samas võimaldab piirkondlike juhtimisstruktuuride mitmekesisem mehitamine (so mitte ainult osavalla või piirkonna juhtide ja sotsiaaltöötajatega) kasutada piirkondlikku struktuurikujundust samaaegselt ka spetsialiseerumise toetamiseks. Seda näiteks piirkonna töötajatele ja/või juhtidele lisaks üldistele funktsioonidele (juhtimine, sotsiaaltöö vms) spetsialiseerunud funktsioonide andmisega (nt piirkonnajuht-arendustöötaja või sotsiaalspetsialist spetsialiseerumisega lastele, peredele või eakatele). Selliseid näited võis juba mõnedes omavalitsustes ka leida.

Samuti on juhtide arvu aidanud „kontrolli all hoida“ mitmetes omavalitsustes rakendatud juhtimisstruktuur, kus küll olid moodustatud osakonnad, ent neile nende väiksuse tõttu (või muudel põhjustel) eraldi osakonnajuhataja ametikohti määramata (üldjuhul on siis osakonnad abilinnapea või –vallavanema alluvuses).

Enam ressursse juhtimiselt teenuste korraldamisele ja osutamisele

Selgelt sai kinnitust eeldus, et ühinemiste järgselt suureneb teenuste pakkumise korraldamise ja pakkumisega tegelevate ametnike osakaal ning selle võrra langeb nö tugiteenuseid osutavate ametnike ja töötajate osakaal.

Kui ametnike koguarv on vähenenud ca kümnendiku, siis vallavanemate, linnapeade, abivallavanemate ja abilinnapeade arv on vähenenud enam kui poole võrra (ca 150 juhi võrra), lisaks raamatupidajate ja finantsistide arv veerandi võrra (ehk üle 100 ametniku).

Kuigi erinevate valdkondade ning ametikohtade lõikes on muutused olnud erinevad, avaldub mitmes valdkonnas trend, mille kohaselt teenuste pakkumise ja korraldamisega tegelevate ametnike arv ja osakaal on suurenenud. Selgeim on see lastekaitse ametnike ja sotsiaalvaldkonna ametnike osas, kus peale ühinemist on lisandunud vastavalt 25 ja 35 teenistuskohta.

Spetsialiseerumine kui alus kvaliteetsematele ja kliendikesksematele teenustele

Lastekaitse valdkonna teenistuskohtade arvu suurenemine on samaaegselt märk ka spetsialiseerumisest, kuna seni olid lastekaitse valdkonna ülesanded paljudel juhtudel sotsiaalametnikul, kes täitis neid muu sotsiaaltöö kõrvalt. Praeguseks on muutused võimaldanud sotsiaaltöötajatel keskenduda sotsiaalvaldkonnale ning lastekaitse spetsialistid täidavad ülesannet täiskoormusega.

Senise keskmiselt 0,5 lastekaitsetöötaja asemel on ühinemisjärgselt KOVis keskmiselt 2,4 lastekaitsetöötajat, seega on omavalitsustel võimalik senisest enam spetsialiseeruda ka lastekaitse valdkonna siseselt, teineteist asendada või piirkondlikku teenuseosutamise struktuuri kujundada. See eeldatavasti parandab teenuste kättesaadavust ning professionaalsust probleemide ennetamisel ja lahendamisel.

Sama on toimunud teiste sotsiaalvaldkonna ametikohtadega. Ametikohtade lisandumine ning kontsentreerumine (ühinemiste järgselt on omavalitsuses keskmiselt ca 14 sotsiaalvaldkonna, sh lastekaitse teenistuskohta 3,4 asemel, ilma lastekaitseta on arvud vastavalt 11,2 teenistuskohta 2,9 asemel), on tõstnud spetsialiseerumise võimalusi. Kuigi selge valdkondlik jaotus sotsiaalvaldkonna sees (nt laste ja perede eeskoste, eakate eestkoste, puuetega inimeste spetsialist) on siiski veel vähene, on selliste spetsialistide arv peale ühinemist suurenenud.

Samuti on suurenenud hariduse ja kultuuri valdkonna töötajate koguarv. Kuigi muutust võib pidada oodatust tagasihoidlikumaks, sest mitmetes ühinenud omavalitsustes ei ole kõik need valdkonnad (haridus, noorsootöö, kultuur ja sport) jätkuvalt kaetud. Spetsialiseerumist võib näha ka majandusvaldkonnas – kõige selgemalt teede ja transpordiga tegelevate spetsialistide lisandumises üldise majandusfunktsiooni arvelt.

Valdkondade alakaetuselt spetsiifiliste kompetentside väljaarendamise võimekuseni

Kolmanda olulise järeldusena võib näha, et ühinemise tulemusel on tekkinud võimalus katta spetsiifilisemaid valdkondi (seda ka tugiteenuste osas), mida varem ei olnud võimalik, sh arhivaarid, personalitöötajad, kommunikatsioonijuhid, aga ka juristid, IT-juhid, varahalduse spetsialistid, sisekontrolörid ja järelevalve ametnikud.

Näiteks enam kui kahekordistunud (+130%) on varade haldamisega seotud teenistuskohtade arv, mis kindlasti loob omavalitsustes teadlikuma varahalduspoliitika kujundamise ja elluviimise võimalusi. Kümnendiku võrra (12%) on suurenenud sisekontrolli (siseaudiitorid, sisekontrolörid) ja järelevalvega (järelevalve, menetlemise ja korrakaitsega) tegelevate ametnike hulk (kui ühinemises osalenud 185 KOVi peale oli selliseid ametnikke 60, siis täna 51-s KOVis kokku 68), mis ei ole veel päris oodatud mahus kasv, aga aitab kaasa nii juhtimiskvaliteedi tõusule kui avaliku korra tagamisele ühinenud omavalitsustes.

Samas saab analüüsi põhjal järeldada ka seda, et teatud tuumkompetentside väljakujundamiseks ilmselt ei piisa 5000 elaniku piirist, mis reformi läbiviimise kriteeriumiks valiti. See puudutab eelkõige järelevalve alast, vähemal määral ka juriidilist ning finantsjuhtimise kompetentsi. Lisaks KOV põhitegevuse seisukohast olulisi kompetentse hariduse, noorsootöö, kultuuri ja spordi valdkonnas, millest olulisimaks võib pidada puudujääki omavalitsuse hariduskorralduse kompetentsi osas.

Numbritele tuginedes on näha, et teatud kompetentside kujundamise eelduseks ei ole ainult piisav elanike arv, vaid see peab olema piisavalt väärtustatud nii riigi kui KOV tasandil. Kuna alati tuleb valikuid teha, siis praeguseks ei ole veel kõik need KOV tegevusvaldkonnad ilmselt ühtemoodi olulisena teadvustatud.

Joonis 2. KOVide osakaal, kus ei ole kõik tuumkompetentsid kaetud

Kindlasti on kõigi ühinenud omavalitsuste ametiasutuste kujundatud uus struktuur oluline samm lähemale professionaalsemale ja kvaliteetsemale teenuste korraldamisele, millele saavad edasised arengud järgneda.

Tuumkompetentsidega parem kaetus

Ametnikkonna professionaalse kompetentsi tõus oli üks läbiv märksõna haldusreformi eesmärkide seadmisel. Kohaliku omavalitsuse tuumkompetentsideks peetakse juriidilist, finantsjuhtimise, arendustöö, planeerimise ja maakorralduse ning ehitus-, liiklus- ja keskkonnakorraldus ning järelevalve alaseid kompetentse.

Joonis 3. Keskmine tuumkompetentsidega kaetus enne ja peale ühinemist

Läbiviidud analüüsi põhjal on võimalik teha väga üldistatud järeldusi tuumkompetentside osas, võrreldes nende omavalitsuse põhivaldkondade ametikohtade olemasolu enne ja peale ühinemisi. Väga jämedalt üldistades võib öelda, et kui enne reformi enamuses omavalitsustes tuumkompetentsid puudusid, siis nüüd on need enamasti täidetud. Jätkuvalt siiski mitte kõigis ning vähem alla 11 000 elanikuga omavalitsustes.

Silmapaistvamad muudatused on olnud arenduse ja keskkonnakorralduse kompetentside osas, mis puudusid ühinemise eelselt pea pooltes, ent reformijärgselt ainult väga üksikutes omavalitsustes.

KOV suurusgruppide lõikes hinnates on selgelt näha, et suuremate KOVide suurusrühmas (so üle 11 000 elanikuga) on ainult üksikud tuumkompetentsid, mis mõnedes omavalitsustes jätkuvalt ei ole tagatud, samas kui alla 11 000 elanikuga omavalitsustes on neid kompetentse enam.

Samas üllatavaks või mitteootuspärasteks võib pidada asjaolu, et üle 5000 elanikuga KOVide suurusgrupis on kõikides KOVides täidetud ainult üks tuumkompetentsidest – ehituse ja planeerimise valdkonna oma, kõigis teistes valdkondades on kuni veerandil omavalitsustel mõni neist eraldi ametikohaga katmata. Kõige vähem on kaetud juba eelmainitud sisekontrolli või järelevalve kompetents, aga veerandil omavalitsustest ei ole ka näiteks finantsjuhi teenistuskohta.

Siin tasub nende tuumkompetentside katmisel rõhutada KOV koostöö olulisust, mille soodustamine ja toetamine on ka üks Rahandusministeeriumi regionaalvaldkonna strateegilistest eesmärkidest.

Sisend edasiste tegevuste kavandamiseks

Analüüsi eesmärgiks oli tuvastada omavalitsuste struktuuride muutuste esmaseid trende.. Kindlasti tuleks muudatusi vaadata uuesti ja laiemalt (hõlmates ka teised ametiasutused peale linna- ja vallavalitsuste ning võimalusel ka hallatavad asutused) peale järgmisi kohalikke valimisi, kuna mitmed hallatavaid asutusi puudutavad otsused (sh kokkulepped neid mitte muuta) fikseeriti ühinemislepingutes esimeseks valitsemisperioodiks.

Rahandusministeeriumi vastutusvaldkondi silmas pidades on analüüsis muuhulgas vaadeldud KOVides sisekontrolli ning järelevalvega tegelevaid teenistuskohti. Mõlema osas ei ole kindlasti ainult reformi läbiviimine olnud piisavaks, et need kompetentsid enamustes omavalitsustes välja kujundada ning vaja on rakendada täiendavaid poliitikameetmeid. Seejuures tuleb arvestada, kas kriitiline piir teenistuskoha tagamiseks on oluliselt kõrgemal kui miinimumkriteeriumiks seatud 5000 elanikku või omavalitsustes ei peeta valdkonna kompetentside tagamist piisavalt oluliseks. Seega tulevikus on oluline kas toetada kompetentside arendamist koostöös või teadlikkuse tõstmise kaudu motiveerida omavalitsusi selle valdkonna kompetentside tagamisele KOV struktuuris.

Kui vaadata varade ja haldamise kompetentsidega kaetuse suurenemist, võib eeldada, et erinevate riiklike poliitikate või meetmete tulemusi võib selles valdkonnas olla nüüd lihtsam saavutada. Ka võib tuvastada valdkonnad, kus riigi poliitikasuundade elluviimise toetamiseks vajalikke kompetentse kohalikes omavalitsustes ei ole veel piisaval tasemel tagatud (nt hariduskorraldus, personalijuhtimine, sisekontroll ja järelevalve). See on oluline sisendinfo ministeeriumidele vastavate eesmärkide seadmisel ja poliitikate väljatöötamisel.

Järeldused

Kokkuvõttes saab öelda, et toimunud muutuste trendid näitavad haldusreformi positiivset efekti. Ühinemiste tulemusena on ühinemiseelse olukorraga võrreldes olnud võimalik enam ressursse suunata juhtimiselt teenuste korraldamisele ja osutamisele. Oluliselt paremini on tagatud nö tuumkompetentsid.

Kui ühinemise eelselt olid paljud KOV põhitegevuse valdkonnad alakaetud, siis praeguseks on selgelt näha spetsiifilisemate kompetentside väljaarendamise võimekuse teke (nii sotsiaal ja lastekaitse valdkonnas, kui varahalduse või spetsiifilisemate kantseleifunktsioonide osas, nt kommunikatsioon). Suurenenud on ametnike arv, kes saavad keskenduda ühele kindlale ülesandele. Seega ametnikkonna professionaalse taseme saavutamisega on ühinemistega loodud eeldused kvaliteetsematele ja kliendikesksematele teenustele.

Kui suured muudatused veel ees seisavad ja kuidas muudatustega loodud eeldusi parimal viisil ära kasutada, näitab aeg ja tulevased sellekohased analüüsid. Ent loodetavasti on käesolev peegeldus hetkeseisusust heaks vaheinfoks, millest nii kohaliku omavalitsuse juhid ja ametnikud, ministeeriumiametnikud kui valdkonnaeksperdid saavad lähtuda edasiste tegevuste paremal sihistamisel.

Analüüsi tekst on leitav: https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2019/06/ametikohtade-muutus-reform.pdf

Haldusreformi õnnestumised ja õppetunnid

Sulev Liivik, kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna juhataja
Sulev Valner, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik
Ave Viks, regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik

Eitamata ka juhuse või õnne võimalikku rolli protsessis, on mitmeid aspekte või võtmetegureid, mida nii ametnike kui erinevate ekspertide hinnangul saab pidada seekordse haldusreformi läbiviimise edukusel määravaks. Artiklis võtamegi lühidalt kokku, mis haldusreformi ettevalmistamises ja läbiviimisel läks hästi[1] ning mis on mõned õppetunnid tulevikuks.

Peagi täitub kaks aastat sellest, kui valitsus kinnitas viimased haldusreformi käigus toimunud ühinemised. Uued 51 linna- ja vallavalitsust on kokku saanud tänaseks tegutseda veidi üle 15 kuu. Eurobaromeetri usaldusväärsuse küsitluse põhjal[2] on Eestis politsei järel just kohalikud omavalitsused (KOV) üks enim usaldatud institutsioone. Seejuures on kolme viimase aastaga omavalitsuste usalduse näitaja tõusnud kümme protsenti (2016 – 53%, 2017 – 57%, 2018 – 63%). Sidumata seda tõusu otseselt toimunud haldusreformiga, on vähemasti  tegu ühe lootustandva märgiga, et reformi järgne kohalike omavalitsuste süsteem tõepoolest töötab.

Joonis: Eurobaromeetri aruanne https://ec.europa.eu/estonia/file/eurobarometer-2018pdf_et lk 5

Haldusreformi läbiviimise otsustamist ning selle elluviimist aastatel 2015-2017 võib pidada soodsate asjaolude kokkulangemiseks ehk nö võimaluste aknaks Eesti poliitikas, mis õnnestus seekord ära kasutada. Varasemast on ju teada mitmeid ebaõnnestunud reformialgatusi läbi paarikümne aasta. Esimesed kokkuvõtted haldusreformi läbiviimise protsessist said kaante vahele eelmisel suvel, kui ilmus analüütiliste artiklite kogumik „Haldusreform 2017“, mis selle aasta alguses ilmus ka inglise keeles „Administrative reform 2017 in Estonia“.

Miks haldusreform õnnestus?

Poliitiline tahe
2015. aasta valimiste järel valitsuse moodustamisel lepiti haldusreformi läbiviimine kokku koalitsioonileppes, jättes lahtiseks täpsed läbiviimise kriteeriumid. Erakonnad ei kirjutanud koalitsioonilepingus ette jäiku põhimõtteid, mis võinuks hilisemas faasis kujuneda takistusteks. See andis võimaluse ekspertidel kujundada sobilikud reeglid. Koalitsioonileppega määrati haldusreformi eest vastutavaks peaminister, kes võttis rolli erakondade vahel ühisosa leidmiseks ning moodustati riigihalduse ministri ametikoht. Reformi läbiviimise tahe jäi kindlaks vaatamata ka mitmete kohalike omavalitsuste (KOV) vastuseisule ning valitsuskoalitsiooni vahetumisele 2016. a sügisel.

Poliitikud hoidusid uue Eesti kaardi joonistamisest
Poliitikud olid suhteliselt üksmeelel reformi läbiviimise suhtes vabatahtlikkuse printsiibil, nii palju kui võimalik ning arvestasid ekspertide nõuannetega ja ei hakanud joonistama uut Eesti kaarti ühendatud KOVidega. Samuti ei seadnud erakonnad numbrilist eesmärki, mitu omavalitsust peaks pärast reformi järgi jääma. Võeti suund, et vabatahtliku ühinemise faasis otsustavad omavalitsused ise neile sobivad ühinemispartnerid. Valitsuse või riigikogu poolt ühinemispartnerite ette määramine oleks protsessi vabatahtlikkuse muutnud näiliseks ja tekitanud tõenäoliselt KOVides suure vastuseisu reformile.

Reformi läbiviimine kahe-etapilisena
Reformi läbiviimisele aitas kaasa, et ette oli nähtud selgelt vabatahtlik osa, kus omavalitsused said oma parima äranägemise kohaselt ise valida sobivad partnerid, kellega ühineda ning valitsuse algatatud osa, kus valitsus teeb vajalikud otsused ning ei jää tuginema ainult kohalikule initsiatiivile.

Ühinemistoetused
Ühinemistoetuse eesmärk oli motiveerida omavalitsusi ise ühinemise otsustama. Võimalus saada ühinemise eest toetust investeeringuteks oli kindlasti oluline vabatahtlike ühinemise „präänik“. Teine motivaator ehk „piits“ oli seaduses fikseeritud põhimõte, et valitsuse poolt ühendamise korral ühinemistoetust ei maksta. Investeeringute toetusest ilmajäämise võimalus võis mõjutada paljusid KOVe ühinemise otsused ise ära tegema.

Ametist lahkuvate juhtide sotsiaalsed garantiid
Ühinemise tulemusena ametikoha kaotanud omavalitsusjuhtidele (volikogu esimees, vallavanem/linnapea) nähti ette hüvitisena kuni aasta palga maksmine, valitsuse poolsel ühendamisel poole vähem. See andis juhtidele teatava kindlustunde isikliku tuleviku suhtes.

Ühinemiskonsultandid riigi toetusega
Enamik omavalitsusi kasutasid riigi rahastatud ühinemiskonsultantide abi. Nende roll oli nõustada ühinevaid omavalitsusi protsessi läbiviimisel, koostada vajalikke analüüse ning aidata ühinemislepingu koostamisel. Konsultantide panus oli paljudes ühinemispiirkondades otsustava tähtsusega, sest kompetentse nö kõrvalseisja pilk aitas üles leida ühinemisi takistavad probleemid ning pakkuda osapooltele välja lahendusi erimeelsuste ületamiseks.

Soodne avalik arvamus
Turu-uuringute AS haldusreformi suhtumise teemal läbi kuus küsitlust alates 2013. aasta maist kuni 2016. aasta oktoobrini. Haldusreformi toetavalt või pigem toetavalt suhtujaid oli kõigis läbiviidud küsitlustes üldkokkuvõttes vastastest enam. Kordagi ei olnud vastajate seas ülekaalus haldusreformi mittetoetajad. Suurem osa omavalitsusi oli ise jõudnud arusaamisele, et ühinemised on vajalikud. Vaieldi pigem selle üle, kuidas reformi on kõige mõistlikum teha.

Haldusreformi ekspertkomisjoni roll
Reformi läbiviimiseks moodustati laiapõhjaline erineva tausta ja seisukohtadega ekspertidest ekspertkomisjon, kuhu kuulusid KOV liitude esindajad, valdkonna tunnustatud eksperdid ja ametnikud. Komisjoni juhtis riigihalduse minister. Komisjon arutas erinevate ekspertide arvamusi ning pakkus välja haldusreformi aluskriteeriumi, suurendades sellega reformi legitiimsust ühiskonnas, kuna 5000 elaniku kriteeriumi esitasid valdkonna parimad asjatundjad.

Üks lihtne haldusreformi kriteerium
Ekspertkomisjoni pakutud kriteerium 5000 elanikku tagas ühemõttelise selguse, mida riik omavalitsustelt ootab. Keerulised ja subjektiivselt hinnatavad kriteeriumid oleksid tekitanud KOVides ebaselgust ning kriteeriumite hindamise keerukus oleks võinud tekitada pingeid ja kõhklusi ühendamine põhjendatuses ja õiguspärasuses. Ka kohtutel oleks olnud oluliselt keerulisem ühendamise põhjendatust subjektiivsete kriteeriumite alusel hinnata.

Erandite võimaldamine
Välja pakutud erandite võimalus aitas ära hoida vaidlusi spetsiifiliste sihtrühmadega, näiteks väikesaarte kogukondadega ja mõnede hõreasustuse piirkondade KOVidega, kus 5000 elaniku piiri kättesaamine võis olla ebaloogiline ja vastuseisu tekitav. Erandit ei antud automaatselt ja samas valitsuse õigus teha kaalutlusotsus andis põhjendatud juhtudel piisava paindlikkuse, et territoriaalset ebaloogilisi KOVe mitte moodustada.

Riigikohtu otsus haldusreformi põhiseaduspärasuse kohta 
Kui Riigikohus kuulutas 2016. aasta 20. detsembril haldusreformi seaduse põhiseadusega kooskõlas olevaks, oli selge, et reformi tagasi ei pöörata.

KOVidele ühinemisjärgselt riigieelarve toetuste vähenemise kompenseerimine
Ühinemise järgselt võis tekkida olukordi, kus uus omavalitsus saaks samadel tingimustel valemite järgi vähem riigieelarve toetust kui KOVid oleksid eraldi jäänuna saanud toetussummasid kokku liites. Vahe arvutati üks kord välja ja riik lubas 8 aastat järjest seda kompenseerida.

Piirkondlikud komisjonid
Moodustati kolm piirkondlikku komisjoni (Põhja-Eesti, Lääne-Eesti ja Lõuna-Eesti), mis vabatahtliku ühinemise etapis andsid aktiivselt soovitusi ja nõu ühinevatele omavalitsustele ning selgitasid seaduses ette nähtud protseduure. Piirkondlike komisjonide roll oli välja pakkuda ühendamise lahendused, mis ei olnud valitsuse jaoks siduvad, kuid andsid valitsusele ühendamise otsuste tegemiseks põhjalikult läbitöötatud eksperthinnangud.

Ühinemislepingud
Seadus nõudis, et kõik ühinevad omavalitsused peavad sõlmima ühinemislepingud, milles lepitakse kokku ühinejate jaoks olulised küsimused ja tuleviku investeeringud. Seadusega anti ühinemislepingule keskne roll, seal kokku lepitu oli aluseks uuele arengukavale ja eelarvestrateegiale ning ühinemislepingut saab muuta ainult 2/3 volikogu enamuse toel. Sellega anti partneritele kindlustunne, et ühinemisjärgselt endiste KOVide elanike heaolu ei vähene (säilivad kokkulepitud koolid jt asutused ja tulevikus tehakse piirkonda investeeringuid, mille rahastamiseks on võimalik kasutada ühinemistoetust).

Osavaldade mudel ühinenud KOVide piirkondade huvide kaitseks 
Iga ühinev omavalitsus sai võimaluse ühinemislepingus taotleda piirkonnale osavalla staatust. Osavalla juures on kohustuslikuna osavallakogu, mis saab langetada piirkonna jaoks vajalikke otsuseid ja teha volikogule ning KOV juhtidele ettepanekuid küsimuste lahendamiseks. See tagab, et inimesed ei tunneks võimu ja kohalike asjade üle otsustamise liigset kaugenemist.

Ühinemised ja muudatused ülesannetes ning rahastamises hoiti eraldi etappidena
Reformi ettevalmistamise käigus oli sageli ootus, et kõigepealt tuleb määratleda omavalitsuste ülesanded ja finantseerimise põhimõtted ning alles pärast seda saab rääkida omavalitsuste võimalikust optimaalsest suurusest. Reformi elluviijad valisid teadlikult etapiviisilise lähenemise, st esmalt keskenduti ühinemiste protsessile ja ajakavale ning seejärel võimalikele ülesannete või rahastamise muudatustele, mis on eraldi suuri vaidlusi tekitavad protsessid (fikseeriti haldusreformi seaduses nn jätkutegevustena).

Haldusreformi õppetunnid ehk mida panna tulevikuks kõrva taha?

Valitsus jättis osad alla 5000 elanikuga KOVid ühendamata
Valitsus jättis lõpuni viimata mõned ühendamise kaasused, mis olnuks otstarbekas lõpuni viia. Reformi järgselt jäi 15 alla 5000 elanikuga KOVi, kellest osadel ei olnud selline otsus kooskõlas ekspertide soovitustega.

Väikesaarte erandeid anti liiga lihtsalt
Erandi taotlemiseks pidi KOV esitama põhjendused, kuidas ta kavatseb tagada eraldi jäädes kvaliteetsete avalike teenuste osutamise suutlikkuse. Põhjendused olid pigem loomingulist laadi. Erandi saanud saarvaldade võimekus on ilmselgelt küsitav ja tulevikus on vaja välja töötada sobilikud lahendused nende võimekuse parandamiseks.

Ühinemise tulemusel tekkisid kohati ebarahuldavad lahendused
Mõnel juhul jäi eelkõige elanike arvu kriteeriumi täitmisele keskendunud KOV ühinemata loomuliku keskusega või siis oma tagamaaga, mis võib tekitada toimimisraskusi ja keerukust ühise identiteedi kujundamisel, eriti juhtudel, kui tegu on rõngasvalla või ühinemise järel territoriaalselt väljavenitatud kujuga uute valdadega.

Valitsus võttis hoiaku, et vabatahtliku ühinemise etapis KOVide otsustesse ei sekkuta välja arvatud üksikud juhtumid, kus valitsus ei nõustunud soovitud nimega, tuginedes otsuses kohanimenõukogu teistsugusele soovitusele. Osal juhtudel tahtsid asustusüksused minna teise KOVi koosseisu ja 26 küla ülemineku puhul ühest omavalitsusest teise see ka toimus, aga mitmed volikogud ei olnud nõus inimeste soovidele vastu tulema ja territooriumiosa teise KOVi andma. Valitsus kinnitas vabatahtlikud ühinemised ette antud piirides. Langetamata jäänud otsused või volikogude poolt tagasi lükatud külade taotlused tekitavad mõnes kohas jätkuvaid pingeid.

Kohati ebakvaliteetsed ühinemislepingud
Ühinemislepingute tegemisel lähtuti sageli põhimõttest, et ühinemise järgselt säiliks status-quo ning lepingutesse kirjutati rahalise katteta investeeringuobjekte. Uues KOVis ühinemislepinguid ellu viies hakkas selguma, et osade teenuste iga hinna eest säilitamise ja taristu investeeringute kokkulepped olid ebamõistlikud. Samas ühinemislepingu muutmine on keerukas volikogu 2/3 koosseisu enamuse toetuse kokkusaamise tõttu. See tähendab, et osad kokkulepitud ja küsitava väärtusega investeeringud üritatakse lükata kusagile kaugesse tulevikku. Selline tegevus põhjustab kohapeal pingeid.

Kohati segadust tekitav linna nime kasutamine suurema ühinenud omavalitsuse nimena
Selliseid kahetähenduslikke kohti, kus linna nime kannab nüüd oluliselt suurema ja mitmekesisema maa-alaga omavalitsus, tekkis kokku viis: Haapsalu, Narva-Jõesuu, Paide, Pärnu ja Tartu linn. Kui Tartu puhul võib ühinejate proportsiooni arvestades pidada tekkinud lahendust loomulikuks (Eesti suuruselt teise linnaga liitunud Tähtvere vald moodustas siiski vaid ca 1/50 linna elanikest), siis ülejäänute puhul on küsitavam, kas sellise suurt territooriumi hõlmava omavalitsuse nimena tervikuna ei sobiks paremini vald, mille keskuseks on vastav vallasisene linn. Kuid tuleb arvestada, et linna nime võtmine oli nende ühinejate endi kokkulepitud kindel soov, mille valitsus kinnitas.

Kokkuvõtvalt – haldusreformi õnnestumisele aitas kaasa, et kattusid ühiskonna arusaam haldusreformi vajadusest ehk soodne avalik arvamus, ekspertide ja sihtrühmade ootused riigikogu valimiste eelselt ning samaaegselt poliitikute valmisolek selle läbiviimises kokku leppida. Vähemtähtis ei olnud erinevate parteide poliitikute, ekspertide, ametnike ja omavalitsusjuhtide järjekindlus ja panustamine protsessi õnnestumisse. Paratamatult on aspekte, mis õnnestusid vähem ning mitmeid tegevusi, millega tuleks veel jätkata. Neile küsimustele tuleb lahendused leida juba edasiste tegevuste käigus kohaliku omavalitsuse ja regionaalpoliitika arengute kavandamise käigus. Rahandusministeeriumil on plaanis jätkata haldusreformi erinevate mõjude analüüsiga.

Detailsemat ülevaadet haldusreformi elluviimisest eri aspektides loe https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov/haldusreform

[1] Pikemalt on eduteguritest kirjutatud rahandusministeeriumi kodulehel https://www.rahandusministeerium.ee/et/kov/haldusreform.

[2] Eurobaromeetri aruanne https://ec.europa.eu/estonia/file/eurobarometer-2018pdf_et lk 5

Omavalitsuse kasvav roll on trend arenenud riikides. Kuhu läheb Eesti?

Haldusreformi järgselt on Eesti jaoks oluline vaadata üle, mis on kohalike omavalitsuste ja riigi roll ning vastutus piirkonna eluolu edendamisel. Tallinnas 6. veebruaril toimunud rahvusvahelisel konverentsil „Tugev omavalitsus=tugev riik?“ räägiti maailma ja Põhjamaade trendidest kohalike omavalitsuste tegevuse korraldamisel. Mis suunas peaks Eesti minema? Sellest kirjutab pikemalt rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna nõunik Sulev Valner.  

Enamik parteisid ütles oma valimisprogrammides ühel või teisel moel, et kohalikud omavalitsused peavad olema tugevad ja nende otsustusõigust tuleb suurendada. Heidaks pilgu, kuidas teised riigid oma kohalike omavalitsuste tegevust korraldavad.

Viimastel aastakümnetel on riikides detsentraliseerimise trend keskvõimult allapoole

Konverentsil esinenud OECD poliitikaanalüütik Maria Varinia Michalun tõi oma ettekandes esile uuringuid, mille järgi on kogu maailmas viimasel paaril aastakümnel riikide sisese võimu detsentraliseerimise trend keskvõimult allapoole, seda nii Euroopas kui Aasia ja Ladina-Ameerika riikides.
Miks riigid kohalikele omavalitsustele suuremat rolli annavad? Michalun toob võimalike põhjustena välja, et omavalitsused omavad sageli paremat teadmist kohalikest vajadustest ja tingimustest, mis võimaldab pakkuda täpsemalt just vajalikke teenuseid. Samuti on empiiriliselt leitud positiivset seost detsentraliseerimise ja mitmete positiivsete efektide vahel: piirkondade arenguerinevuste vähenemine, vähem korruptsiooni, inimeste parem kaasatus, poliitiline stabiilsus. Veel rõhutas ta, et omavalitsuste tasemel on võimalus kohapeal julgemalt eksperimenteerida mõne uue poliitikaga, mida kogu riigis ei söandata kohe rakendada.

Samas tõi Michalun välja ka kohalikule tasandile ülesannete detsentraliseerimisega seotud väljakutseid: kohustuste ja vastutuse võimalik ebaselgus, administratiivse, tehnilise ja strateegilise võimekuse võimalik puudujääk omavalitsustes, mastaabiefekti kaotus, koordinatsiooni ebapiisavus jne. „Mitte kõik omavalitsused pole võimelised tegema täpselt samu asju,“ rõhutas Michalun.

Põhjala edukas mudel: kombinatsioon tugevatest detsentraliseeritud omavalitsustest ja tugevast riigist

Ilmselt ei ole juhus, et Põhjamaad on ühed kõige detsentraliseeritumad ja samas erinevate võrdluste põhjal ühed edukamad riigid, ütles oma ettekandes Tampere Ülikooli professor Arto Haveri. Tema sõnul võib rääkida Põhjala edukate omavalitsuste narratiivist, kuna Taani, Soome, Norra ja Rootsi juhivad paljusid seda valdkonda puudutavaid riikide edetabeleid. Haveri rõhutab, et Põhjala mudeli aluseks on kombinatsioon tugevatest poliitiliselt detsentraliseeritud omavalitsustest ja samal ajal ka tugevast keskvalitsuse poolsest suunamisest, aga ilma detailse riigi poolt ettekirjutatava regulatsioonita. Haveri ütleb, et selline omavalitsuste süsteem on pikkade ajalooliste juurtega. „Kohalik omavalitsus ja keskvalitsus koos ja heas koostöös annavad parima tulemuse, mitte ainult tugev kohalik omavalitsus ilma tugeva riigita,“ ütles Tampere ülikooli professor, lisades, et ka detsentraliseerimisega liiale minek võib viia ebasoovitavate tulemusteni, kus ressursid ja võimekus pole kooskõlas oodatavate teenustega.

Søren H. Thomsen Taani majandus- ja siseministeeriumist rõhutas Taani omavalitsuste mudelist rääkides, et detsentraliseerimise puhul tuleb teadlikult aktsepteerida teenuste kohalikke erinevusi. See on tema sõnul kokkuvõttes ikkagi parem kui põhimõte, kus “üks suurus peab sobima kõigile”. Mis tähendab ka, et kohalikud juhid peavad võtma rohkem vastutust, ei saa igal sammul süüdistada keskvalitsust, kui inimestele kohapeal miski ei meeldi.

Thomseni arvates on detsentraliseerimine eelkõige poliitiline küsimus, mitte teaduslik ja sõltub väga palju iga riigi ajaloolisest ja kultuurilisest taustast. Taanis on omavalitsustele suure rolli andmise osas tugev poliitiline konsensus, ütles ta. Mis puutub riigi poolset kontrolli, siis tuleb leida tema sõnul tasakaal ja osata eristada, mida on tõesti keskvalitsusel vaja teada ja mida on lihtsalt tore teada.

Norra omavalitsusliidu juht Gunn Marit Helgeseni sõnul on Norras usaldus omavalitsuste suhtes väga kõrge, aga samas võib öelda, et riiklike ettekirjutuse detailsus on mõnes valdkonnas olnud kasvav ja teises kahanev. Näiteks tervishoiu- ja osas haridusküsimustes on tulnud üksikasjalikke seadusega seatud nõudeid viimasel ajal juurde. Samas on kasvanud konsultatsioonide ja dialoogi roll keskvalitsuse ja omavalitsuste vahel, väitis ta.

Hollandi ja Šveitsi näited: maksimaalne detsentraliseerimine ja referendumid

Tsentraalseks kõik, mis peab seda olema, detsentraliseerida kõik, mis võimalik – nii võib sõnastada Hollandis toimiva põhimõtte, ütles oma ettekandes Hollandi omavalitsusliidu e-valitsemise töörühma juht Henri Rauch. Keskvalitsus tegeleb Hollandis poliitikate kujundamisega, aga ei suhtle otse üksiku inimesega, selleks on omavalitsused. Samas on oluline läbipaistvus, Hollandis on hästi toimiv monitooringu süsteem, kus jälgitakse 15 teemavaldkonna osas riigi seatud eesmärkide täitumist omavalitsustes. Iga huviline saab ise internetis vaadata enda omavalitsuse taset eri valdkondades võrreldes teistega. Läbipaistvus kombineeritult kohaliku demokraatiaga on parim, ütleb Henri Rauch.

Nii nagu väiksel äriorganisatsioonil võib olla suure ees paindlikkuse eelis, nii on ka väike omavalitsus inimesele palju lähemal ja seega tema vajadustele ning soovidele vastuvõtlikum, märkis oma ettekandes LHV nõukogu esimees Rain Lõhmus. Ta tõi näiteid oma koduomavalitsusest Šveitsis, kes saab hästi hakkama, kuna Lõhmuse hinnangul on tähtis kohaliku elu päriselt tundmine, mitte statistika ja aruanded. Teise teemana tõi Lõhmus välja, et kui Šveitsis pannakse valdav enamus kodanikke puudutavaid otsuseid kohalikule referendumile ja see meetod ei töötab hästi, siis ka Eestis võiks tema arvates eksperimenteerimist otsedemokraatiaga just omavalitsustes olla rohkem.

Paar mõtet Eesti omavalitsustest

Saue vallavanem Andres Laisk tõi oma ettekandes välja, et kui ülesanded on Eesti omavalitsustel Põhjamaadega sarnased, siis omavalitsuse kehtestatavate maksude osakaal on meil vaid ühe protsendi piires ja ka muus osas palju näiteid, kus riik sooviks otsustada omavalitsuste eest. Laisk on seisukohal, et kohapealse tähtsusega asjad peavad jääma omavalitsuse otsustada – näiteks maamaks, lasteaia kohatasud, tasuta koolitoit või kooli lahtiolekuaeg. Otsustusõiguse äravõtmist ei ole võimalik vaid raha andmisega kompenseerida, arvas ta.

Peaminister Jüri Ratas ütles oma tervituses konverentsi alguses, et omavalitsuste suurem usaldamine on igati loomulik suund ja tema arvates ei peaks konverentsi pealkirjas “Tugev omavalitsus=tugev riik?” üldse mingit küsimarki olema.

Kõik konverentsil esinenud väliseksperdid olid paneeldiskussioonis üht meelt, et nagu näitab eri riikide kogemus, omavalitsuste usaldamine tasub ära, ehkki seejuures tuleb riigil teadlikult jälgida ja maandada otsuste detsentraliseerimisega kaasnevaid riske. Erinevates kohalikku autonoomiat mõõtvates indeksites eesotsas olijad on reeglina igas mõttes edukad riigid, olgu jutt Šveitsist või Põhjamaadest.

Rohkem usaldust toetab tugevat omavalitsust

2017. aasta Eesti haldusreformi kontseptsiooni üheks eesmärgiks oli tekkivatele tugevamatele omavalitsustele suurema otsustusõiguse andmine ja mõnevõrra on see toimunud, eelkõige seniste maavalitsuste ülesannetes ning tulubaasi suurendamisel. On näha eri ministeeriumide varasemast suuremat valmisolekut neid teemasid arutada, kuid on ikkagi ka palju kahtlusi KOVide suutlikkuses (ehk ministeeriumite vähest usaldust omavalitsuste vastu) ning teiselt poolt omavalitsuste ja nende liitude skepsist uute funktsioonide riigilt üle võtmisel (ehk vähest usaldust keskvalitsuse pakkumiste vastu). Usaldus on siin kindlasti üks võtmesõna.
Kas tõepoolest usaldada kohalikke omavalitsusi rohkem? Kas aktsepteerida teatud ulatuses teenuste võimalikke kohalikke erinevusi vastavalt kohalike volikogude valikutele või peab olema keskselt “üks suurus kõigile”? Siin ei ole tingimata ühtainsat ja teaduslikult tõestatud vastust, aga Põhjamaade mudeli vaieldamatu edulugu – Soome, Rootsi, Taani ja Norra näidetel – näib viitavat kogu riigi edu seosele tugevate ja oma otsustes autonoomsete omavalitsuste ehk suhteliselt detsentraliseeritud riigivalitsemisega.

Konverentsi “Tugev omavalitsus=tugev riik?” põhjaliku ülevaate sh videosalvestused kohta leiab www.kovkonverents.ee. Konverentsi rahastati Euroopa Sotsiaalfondist.